Die Freiheit, auf Freiheit zu verzichten: Das Hochschulfreiheitsgesetz in Nordrhein-Westfalen
Am 25. Januar 2006 trat der nordrhein-westfälische Wissenschaftsminister und stellvertretende Ministerpräsident Andreas Pinkwart (FDP) vor die Landtagspresse und kündigte einen großen Moment in der Reform des Hochschulwesens im bevölkerungsreichsten Bundesland an. Er sagte, dass Nordrhein-Westfalen zwar die dichteste Hochschullandschaft in Europa besitze – aber leider noch nicht die beste. Vor allem gegenüber Bayern und Baden-Württemberg sei NRW im Rückstand. Das wolle er nun ändern und sprach von einer »neuen Ära« und von einem »Paradigmenwechsel« in der Hochschulpolitik.
Am Tag zuvor hatte das Kabinett aus CDU und FDP die Eckpunkte seines Entwurfs abgesegnet. Als erstes Bundesland wollte Nordrhein-Westfalen seine staatlichen Hochschulen in selbstständige Körperschaften verwandeln. (Bislang waren sie Körperschaften und zugleich staatliche Einrichtungen.) Das Gesetz, das diese Reform regelt, nannte Pinkwart das »Hochschulfreiheitsgesetz«.
Er sagte: »Unser Grundsatz für die Hochschulsteuerung lautet: So wenig staatliche Bürokratie und so viel Anreize für ein eigenes Qualitätsmanagement der Hochschulen wie möglich.« Das Gesetz werde den Hochschulen mehr Freiheiten in Forschung, Personal- und Finanzpolitik gewähren. Hochschulen dürften künftig eigene Unternehmen gründen oder sich an Firmen beteiligen, sofern sie einen Bezug zur Wissenschaft aufweisen. Das öffnete Chancen wie Risiken, denn schlecht wirtschaftende Hochschulen können pleitegehen und sind dann selbst dafür verantwortlich, ohne dass der Staat haftet. Nach Pinkwart überwache der Staat nur mehr, ob sich die 14 Universitäten und zwölf Fachhochschulen an die Gesetze hielten, und stelle über Zielvereinbarungen landesweit ein breites Angebot sicher.
Als das Gesetz 2007 in Kraft trat, stellte es vieles auf den Kopf. Professoren und Mitarbeiter der Hochschulen waren nun keine Landesbediensteten mehr, sondern direkt bei den Hochschulen beschäftigt. Die Fachaufsicht ging auf die neuen Hochschulräte über, deren Mitglieder mindestens zur Hälfte von außerhalb der Wissenschaft kommen müssen. Die Räte entscheiden über die strategische Entwicklung der Hochschulen und wählen auch die Rektoren oder Präsidenten, die – auch das ist grundlegend anders als bisher – nicht mehr Professoren sein müssen. Während Pinkwart das neue Gesetz in der Landtagsdebatte einen »Meilenstein für die Hochschulen« nannte, sprachen SPD und Grüne dagegen von einem »schwarzen Tag« und stimmten dagegen.
Es war das erste Mal, dass ein Bundesland die Hochschulen aus der Kontrolle und Verantwortung des Staates löste. Das Hochschulfreiheitsgesetz in NRW ist zugleich der vermutlich deutlichste Ausdruck des Einflusses der Bertelsmann Stiftung auf die deutsche Hochschulpolitik. Es ist ein Gesetz, das Reinhard Mohn über viele Jahre herbeigeredet hat. Vieles davon stammt aus dem Baukasten seiner Bertelsmannrepublik Deutschland.
Der konkrete, öffentlich wahrnehmbare Vorlauf für das Gesetz begann Ende 2005, als das CHE ein Papier mit »Zehn Anforderungen an ein Hochschulfreiheitsgesetz für Nordrhein-Westfalen« veröffentlichte. Darin waren einige »grundlegende Überlegungen zu wichtigen Regelungsbereichen« für das Gesetz formuliert. Unter Punkt eins »Rechtsform der Hochschulen freigeben« rät beispielsweise das CHE: »Es geht dabei insbesondere um die Möglichkeit einer Stärkung der körperschaftlichen Seite der Hochschulen bei gleichzeitiger Minderung ihrer Eigenschaften als staatlicher Einrichtung.« Und Pinkwart schreibt in den Eckpunkten, die er am 25. Januar 2006 präsentierte: »Die Hochschulen werden als Körperschaften des öffentlichen Rechts verselbstständigt und sind künftig keine staatlichen Einrichtungen mehr.«
Unter Punkt acht (»Governance-Strukturen flexibilisieren«) rät das CHE zu einem Hochschulrat, der die Aufsicht führen soll: »In verschiedenen Bundesländern ist bereits ein Modell eingeführt worden, in dem Kompetenzen vom Staat auf einen Hochschulrat übertragen worden sind, wobei die Wahl des Rektorats und die Verabschiedung der Grundordnung unabdingbar dazu gehören. Der Hochschulrat muss hierdurch zu einem insbesondere in strategischen Fragen wichtigen Entscheidungsorgan werden. Die Mitglieder des Hochschulrats sollten extern bestellt werden. Das Präsidium/Rektorat der Hochschule sollte regelmäßig sowohl intern als auch extern besetzt werden können. Die Wahl der anderen Rektoratsmitglieder sollte auf Vorschlag des Rektors erfolgen. Auch Personen, die sich nicht beworben haben, sollten Berücksichtigung finden können.« Pinkwart schreibt in seinem Entwurf: »Der Hochschulrat tritt als neues Organ an die Stelle des Kuratoriums und besteht mindestens zur Hälfte aus Mitgliedern von außerhalb der Hochschule. Der Vorsitzende muss stets von außen kommen. Die Mitglieder werden auf Vorschlag von Senat und Rektorat vom Minister ernannt. Der Hochschulrat entscheidet über die strategische Ausrichtung der Hochschule und nimmt die Fachaufsicht wahr. Er beschließt über den Hochschulentwicklungsplan und die von den Hochschulen mit dem Land ausgehandelte Zielvereinbarung.« Man könnte auch andere Punkte zitieren, um die Ähnlichkeiten und die geistige Urheberschaft des Gesetzes deutlich zu machen. Der gelernte Bankkaufmann und studierte Diplom-Volkswirt Pinkwart ist kein Fachfremder; er hat Erfahrung als Hochschullehrer in Düsseldorf und Siegen. Doch das Gesetz, das er 2006 einbrachte, ist nicht nur in seinem Ministerium, sondern vor allem »am Schreibtisch des CHE in Gütersloh« geschrieben worden, wie Wolfgang Lieb sagt.
Zwei Tage, nachdem Pinkwart die Eckpunkte des Gesetzes der Landtagspresse vorgestellt hat, also am 27. Januar 2006, begrüßte das CHE in einer Pressemitteilung die Eckpunkte des Gesetzes in einer Form, als urteile hier kein unbeteiligtes, unabhängiges Institut, sondern als stelle ein Auftraggeber einem Schüler zufrieden ein Zeugnis aus. Das CHE sehe »noch Entwicklungspotenziale«, was heißen sollte, dass es zu Änderungen und Ergänzungen riet, die Pinkwart in sein Gesetz aufnehmen sollte. Der Leiter des CHE, Detlef Müller-Böling, schrieb: »Es ist zu wünschen, dass die allermeisten der von Minister Pinkwart angekündigten Regelungen tatsächlich Gesetz werden. In einigen Punkten erscheinen Modifikationen sinnvoll und der eine oder andere Punkt, der sich in den Eckpunkten bislang nicht findet, kann in dem Gesetz ja durchaus noch angesprochen werden. Mutige Ankündigungen müssen nun zu einem noch mutigeren Gesetz führen.«
In einem weiteren Zehn-Punkte-Papier erläuterte das CHE, wie sehr die Landesregierung dem Rat des Institutes gefolgt sei und was jetzt noch zu tun sei. Die Pressemitteilung des CHE und die Veröffentlichung des Zehn-Punkte-Papiers verdeutlichen die Strategie des CHE. Niemand sollte dem Institut später vorwerfen können, es agiere heimlich. Die Papiere waren doch für jedermann im Internet einsehbar. Das ist freilich nur ein Teil der Wahrheit. Entscheidend war der Zugang des CHE zu den Fachleuchten, die das Gesetz schrieben, und zu Pinkwart, der es einbrachte und durchsetzte. Entscheidend waren natürlich auch Gespräche, die nicht im Internet dokumentiert sind.
Das CHE jedenfalls stellte nach einem Blick auf Pinkwarts Eckpunkte in dem neuen Zehn-Punkte-Papier zufrieden fest: »1. Rechtsform der Hochschulen freigeben. Diese Forderung wird erfüllt. (…) 2. Den Hochschulen die Dienstherreneigenschaft übertragen und auf die Verbeamtung der Professoren verzichten. Erfüllt ist die Forderung nach der Dienstherreneigenschaft der Hochschulen. Es fehlt allerdings die deutliche Aussage, dass Hochschullehrer regelmäßig im Angestelltenverhältnis berufen werden. 3. Den Hochschulen eigenverantwortliches und proaktives Vorgehen bei Berufungen erlauben. Die Forderung wird weitgehend erfüllt, indem die Hochschulen im Bereich der Berufungen mehr Autonomie erhalten sollen und das staatliche Einvernehmen entfällt. Es bleibt zu wünschen, dass für die Gewinnung der richtigen Hochschullehrer die Freiheiten geschaffen werden, derer eine Hochschule für eine aktive Berufungspolitik bedarf.« So geht es weiter. Unter dem Stichwort Juniorprofessor moniert das CHE, es fehlten noch »klare Positionierungen und Aussagen«. Noch »mehr zu tun« sei bei der Schaffung neuer Stellenkategorien. »Will NRW die Hochschulen wirklich befreien, so müssen klare Aussagen zur Entscheidungsfreiheit der Hochschulen im Bereich der Lehrverpflichtungen und Kapazitätsplanung in das Gesetz aufgenommen werden. Dies fehlt bisher.« Pinkwart wurde in seinem Gesetz in beiden Fällen konkreter.
Zufrieden zeigte sich das CHE in dem Punkt, der Reinhard Mohn stets am wichtigsten war: Aufsicht. »Dieser Forderung wird in erheblichem Umfang Rechnung getragen. Die Schaffung verschiedener Optionen für Führungsmodelle einschließlich eines erweiterten Präsidiums und insbesondere eines an die Stelle des Kuratoriums tretenden, überwiegend extern besetzten Hochschulrates mit strategischen Kompetenzen. (…) Auch die Option der Wahl hauptamtlicher Dekane entspricht der Forderung.« Zufrieden zeigte sich das CHE auch, weil Pinkwart in seinen Eckwerten »einige Standardforderungen des CHE besonders berücksichtigt« habe, etwa »bei den Finanzen und mit Blick auf das Ziel einer wirtschaftlichen Hochschule« und bezüglich der Autonomie im Liegenschaftsbereich.
Der Zehn-Punkte-Katalog liest sich, als müsste sich das CHE versichern, wie sehr die Regierung den Forderungen des CHE nachgekommen ist. Es ist ein Papier, das Kritikern die Haare zu Berge stehen lässt – aufgrund der Offenheit, mit der hier eine Lobbygruppe der Öffentlichkeit aufrechnet, wie ungemein erfolgreich sie auf die Gesetzgebung Einfluss genommen hat. Muss man sich da wundern, dass Kritiker daraus schließen, dass man den Einfluss des CHE auf die Hochschulpolitik eigentlich kaum überschätzen könne? Allerdings gilt auch, dass die Bertelsmann Stiftung nicht alleine für die Reform verantwortlich war, sondern von der Hochschulrektorenkonferenz und vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft unterstützt worden war – beide hatte sich das CHE geschickt zu Verbündeten gemacht.
Wolfgang Lieb kritisierte im Oktober 2006: »Das ›Hochschulfreiheitsgesetz‹ NRW ist nicht das Ergebnis eines gesellschaftlichen Diskurses oder der politischen Debatte und schon gar nicht ein Vorschlag, der aus der Mitte der Gemeinschaft der Lehrenden und Lernenden stammt. Es ist das Produkt einer ideologisch ausgerichteten Lobbyorganisation. Die Grundprinzipien dieses Gesetzes wurden von einer demokratisch nicht legitimierten, steuerlich privilegierten und eine ideologische Mission verfolgenden privaten Stiftung, der Bertelsmann Stiftung und ihrem hochschulpolitischen ThinkTank, dem Centrum für Hochschulentwicklung (CHE), teilweise sogar Wort für Wort übernommen. Man könnte es auch härter formulieren: Eine politische Lobbyorganisation hat die Rolle eines Schattenministeriums übernommen.«10
Mohns Modell der Aufsichtsräte machte Schule. Seit etwa 2006 übertrugen die Regierenden in fast allen Bundesländern den Hochschulräten ihre Kompetenzen, darunter auch die Einrichtung neuer Studiengänge. In Baden-Württemberg werden die Hochschulräte sogar schon seit 2005 als Aufsichtsräte und die Präsidenten oder Rektoren als Vorstandsvorsitzende bezeichnet. Das Denken der Wirtschaft bestimmt nun die Sprache an den Hochschulen. Tatsächlich bestehen die Hochschulräte überwiegend aus Professoren (interne Mitglieder) und Vertretern von Unternehmen (externe Mitglieder).
Im besten Fall stellen die Hochschulräte naheliegende Fragen, ohne sich zu stark einzumischen. Die Financial Times Deutschland nennt zwei positive Beispiele in Erlangen und Darmstadt: »Der Hochschulrat macht der Uni Beine, er stellt Fragen, die an der Uni niemand zu stellen wagt«, sagt der Konstanzer Philosophieprofessor Jürgen Mittelstraß, der im Hochschulrat der Uni Erlangen sitzt. Dort habe sich die Uni stärker profiliert und sich eine neue Struktur gegeben. »Ohne Hochschulrat wäre das nicht in Gang gekommen.« Die TU Darmstadt hat auf Initiative des Hochschulrats ihr Rechnungswesen umgestellt und vergibt Gelder nun stärker als bisher nach Leistung. »Wir greifen nicht in den Betrieb der Uni ein, wir kontrollieren ihn«, sagt Jürgen Heraeus, Vorsitzender des Hochschulrats der TU Darmstadt und Mitinhaber des Mischkonzerns Heraeus. Bei Berufungen solle künftig nicht nur die Forschungsleistung, sondern auch die Lehre eine Rolle spielen.
Doch was den Nutzen der Hochschulräte betrifft, so tun sich oft Gräben zwischen Befürwortern und Gegnern des neuen unternehmerischen Systems auf. Im Denken von Mohn, Müller-Böling und Pinkwart sind Hochschulräte Teil der Lösung. An den Hochschulen gelten sie dagegen bei vielen als Teil des Problems. Wolfgang Lieb durfte sich mit seiner Kritik bestätigt fühlen, als es anderthalb Jahre nach Einführung des neuen Gesetzes und der Räte in NRW an der Universität Siegen zu einem »Frontalzusammenstoß zwischen Hochschule und Hochschulrat« kam, wie Klaus Kreimeier am 28. August 2008 in der Zeit berichtete. Kreimeier war von 1997 bis 2004 Leiter des medienwissenschaftlichen Studiengangs an der Universität Siegen und er berichtet über »tiefe Zweifel«, die sich an der Uni bei Lehrenden und Studierenden ausbreiteten. Man sei in »Sorge, dass die jahrzehntelang äußerst schwerfällige staatliche Bevormundung einem System neuer, strafferer Fremdsteuerung Platz gemacht haben könnte«. Die Behauptung, das neue Gesetz habe die »Eigenverantwortung der Hochschulen« gestärkt, entpuppe sich jedenfalls »als regierungsamtlicher Zynismus«. Die Autonomie von Forschung und Lehre sei in akuter Gefahr, denn der Konflikt an der Siegener Uni sei exemplarisch, betont Kreimeier.
Die Kompetenz der Räte werde von vielen Hochschulangehörigen angezweifelt. »Da sich die Räte teilweise komplett aus hochschulexternen Mitgliedern zusammensetzen, regieren neuerdings universitätsferne, mit der Logik der Wissenschaften kaum vertraute Repräsentanten des ›gesellschaftlichen Umfelds‹ in existenzielle Belange der Hochschulen hinein. Kreimeier beklagt: »Unsere Hochschulen haben sich in Wirtschaftsunternehmen verwandelt und sollen sich den Gesetzen des ökonomischen Wettbewerbs und eines technokratischen Effizienzdenkens fügen.« In den Hochschulräten der Eliteuniversitäten säßen nun der Unternehmensberater Roland Berger und der Chef der Münchener Rück Nikolaus von Bomhard (LMU München), BMW-Chef Norbert Reithofer und Susanne Klatten (TU München), Daimler-Chef Dieter Zetsche und Stefan Quandt, Vizeaufsichtsrat bei BMW (Uni Karlsruhe). Eine Studie der Ruhr-Universität Bochum ergab 2007, dass die Mitglieder externer Hochschulräte mit jeweils einem Drittel aus der Wirtschaft und Wissenschaft rekrutiert werden, wobei auf Seiten der Wirtschaft die Vertreter von Großunternehmen dominieren. Gewerkschaften sind so gut wie nicht vertreten.