Benchmarking Deutschland
Kaum war Gerhard Schröder an der Regierung, vereinbarte im Dezember 1998 das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit die Einrichtung einer Arbeitsgruppe Benchmarking. »Benchmarking« heißt: Maßstäbe setzen und sich an den Besten orientieren. Am 6. Juli 1999 erhielt die Arbeitsgruppe vom Bündnis den Auftrag, einen Bericht Benchmarking Deutschland zu erarbeiten. Benchmarking Deutschland. Schröder machte also das, wovon Mohn immer gesprochen hatte: Ziel war die Vermessung Deutschlands.
Die Geschichte dieser Studie ist relevant, weil sie selbst zu einer Benchmark wurde und Maßstäbe gesetzt hat. Sie avancierte zur »Bibel der Arbeitsmarktpolitik«, wie Wolfgang Streeck vom Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung und einer der Wissenschaftler im Bündnis sie später nannte. Sie geriet zur Blaupause für Hartz IV, denn die Kommission von Peter Hartz hatte später gar keine Zeit zu grundlegender Analyse und stützte sich deshalb auf diese Arbeit.
Ziel des Benchmarking-Berichts war es, »den Bündnispartnern und anderen politischen Entscheidungsträgern eine umfassende Datengrundlage zu liefern, die die Arbeitsmarktsituation Deutschlands und deren wichtigste Einflussfaktoren im Vergleich verschiedener Länder beschreibt«, wie es in der Einleitung heißt. Die Untersuchung bezog neben Deutschland 17 Länder ein: Japan, USA, Kanada, Australien und Neuseeland, außerdem Großbritannien, Frankreich und Italien, des weiteren Dänemark, Finnland, Belgien, Irland, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden und die Schweiz.
Am 21. September 1999 veranstaltete die Bertelsmann Stiftung einen Workshop, bei dem die Mitglieder des beschäftigungspolitischen Beirats der Stiftung Empfehlungen für das Bündnis für Arbeit aussprachen. Ob die Stiftung vom Kanzleramt gerufen oder sie sich selbst ins Spiel gebracht hat, lässt sich nicht genau rekonstruieren. Durch ihre jahrelange Vorarbeit war sie eine naheliegende Wahl als Partner. Ende 1999 entschied das Bündnis für Arbeit, dass zur Arbeitsgruppe folgende Mitglieder gehören sollten: als Vertreter des Kanzleramtes Rolf Heinze von der Ruhr-Universität Bochum, Wolfgang Streeck vom Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln, Gerhard Fels vom Institut der deutschen Wirtschaft in Köln und Heide Maria Pfarr vom Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut der Hans-Böckler-Stiftung in Düsseldorf. Einige Zeit später stieß als weiterer Vertreter des Kanzleramtes Günther Schmid vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung hinzu. Immer bei den Sitzungen dabei waren Stefan Empter und Andreas Esche von der Bertelsmann Stiftung. Man kannte sich, denn teilweise hatten die Wissenschaftler bereits an Projekten der Stiftung mitgearbeitet.
Die Geschäftsstelle des Bündnisses für Arbeit befand sich im Kanzleramt. Die Stiftung richtete ein Projektbüro außerhalb dieser Geschäftsstelle im Max-Planck-Institut in Köln ein, in dem neben Stefan Empter und Andreas Esche mit Werner Eichhorst und Stefan Profit zwei weitere Mitarbeiter der Stiftung die Studie erarbeiteten. Das bedeutet, dass an der Studie stets fünf Wissenschaftler und fünf Mitarbeiter der Bertelsmann Stiftung arbeiteten.
Das Bündnis für Arbeit scheiterte letztlich mit seinen Bemühungen, aber die Arbeit der Bertelsmann Stiftung an Benchmarking Deutschland war nicht umsonst. Wie sich später zeigen würde, arbeitete sie damit an den Grundlagen von Hartz IV, auch wenn der Name damals noch nicht existierte. Die Mitarbeiter der Stiftung, so hieß es im Abschlussbericht, erarbeiteten »nach ausführlicher Diskussion« mit den Wissenschaftlern die Inhalte. Danach erstellten sie die Kapitel, über die die Wissenschaftler dann noch einmal diskutierten.
Besser konnte es für die Mitarbeiter der Stiftung gar nicht laufen: Sie konnten abseits der Öffentlichkeit und abseits kritischer Kollegen in ihrem Büro in Köln arbeiten. Kritik würden sie später mit einem Verweis auf ihre angebliche Unabhängigkeit abtun. Sie hätten doch »nur« zugearbeitet. Eric Thode und Werner Eichhorst sagten: »Unsere Rolle als Denkfabrik und Reformwerkstatt ist es, die objektiven Daten zu sammeln, zu sichten und zu bewerten, auch wenn diese Ergebnisse manchmal nicht angenehm oder willkommen erscheinen. Doch die Schlussfolgerungen und Entscheidungen können nur die Verantwortlichen in der Politik und den legitimierten Gremien treffen.« Sie waren also nur Diener, nicht Herr. In Wahrheit waren sie freilich auf subtile Art die wahren Herren den Verfahrens. Wie könnte es auch anders sein: Sie zahlten schließlich auch dafür. Die Bertelsmann Stiftung hat die Arbeit im Bündnis für Arbeit »weitgehend finanziert«, wie der Rheinische Merkur 2001 berichtete. Und die Stiftung habe die Veröffentlichung gegen den Willen der Bundesregierung finanziert, berichtet der Politikwissenschaftler Hartwig Pautz in seiner Untersuchung zur Rolle der Bertelsmann Stiftung bei der Agenda 2010.
Während der Arbeit an der Studie kam es zu einer bemerkenswerten personellen Veränderung, die Kompetenz von und Vertrauen gegenüber den Mitarbeitern der Stiftung, aber auch Einfluss und Nähe der Stiftung zur Politik belegte: Stefan Profit, bei der Stiftung zuständig für Wirtschafts- und Sozialpolitik und einer der Autoren des Berichts Benchmarking Deutschland, wechselte von der Bertelsmann Stiftung ins Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung von Minister Riester. Ihn ersetzte mit Eric Thode natürlich ebenfalls ein Mitarbeiter der Stiftung. Der Wechsel, der nie öffentlich thematisiert wurde, bedeutete: Die Stiftung saß nun wieder einmal auf beiden Seiten. Die Drehtür zwischen Regierung und Stiftung ist gut geölt und in vollem Schwung. Niemand übte Kritik und so hatte die Stiftung keinen Grund, sich zu fragen, ob solch ein Wechsel problematisch sei. Im Gegenteil: Vermutlich verbuchte man den Wechsel in der Stiftung als Erfolg – wieder ein guter Kontakt mehr im Ministerium.
Der Abschlussbericht Benchmarking Deutschland umfasste 440 Seiten und wurde 2001 im Wissenschaftsverlag Springer, einem inzwischen verkauften Tochterunternehmen der Bertelsmann AG, publiziert. Die Wissenschaftler begannen den Bericht mit der Warnung, dass auch bei sorgfältigstem Vorgehen jedes Benchmarking wichtigen Beschränkungen unterliege. So seien häufig »die vorhandenen international vergleichbaren Daten nicht ausreichend belastbar, um widerspruchsfreie Handlungsvorschläge aus ihnen ableiten zu können … Zahlen, die Zustände auf nationaler Ebene abbilden, verdecken häufig, und insbesondere in Deutschland seit der Wiedervereinigung, regionale oder geschlechtsspezifische Unterschiede«. Dies sei »besonders gravierend, wenn die Wechselwirkung zwischen verschiedenen Politikbereichen und der Entwicklung im Arbeitsmarkt beschrieben werden sollen«. Damit nicht genug. Die Autoren warnen weiter, hinzu komme, »dass Reformstrategien in den seltensten Fällen als ›Blaupausen‹ von einem Land auf ein anderes übertragen werden können«.
Die beiden Absätze, die die Autoren ihrem Bericht voranstellten, können so zusammengefasst werden: »Vorsicht! Unsere Empfehlungen könnten auch ganz falsch sein. Für diesen Fall übernehmen wir keine Verantwortung.« So schreiben sie das freilich nicht, aber darauf läuft es hinaus. Berater übernehmen keine Verantwortung. Doch umgehend beruhigen die Autoren der Bertelsmann Stiftung sofort alle Zweifler und bekräftigen die Relevanz ihres Berichtes: »So berechtigt derartige Einwendungen allerdings auch sein mögen und so sehr jede Empfehlung einer guten Praxis vor diesem Hintergrund mit Vorsicht gegeben werden muss, so wenig werden durch sie die Kernaussagen von Benchmarking Deutschland entwertet. Auch wenn einzelne Kennzahlen, isoliert betrachtet, immer strittig erscheinen können, so entwickelt sich doch aus der Vielzahl der Indikatoren und der Berücksichtigung zahlreicher theoretischer und empirischer Forschungsergebnisse ein robustes und belastbares Bild der Stärken und Schwächen Deutschlands in der Arbeitsmarktentwicklung und den für sie wichtigen untersuchten Politikbereichen.«3 Mit anderen Worten: Die Warnung ist nur eine Formsache. Die Politiker können sich doch auf Benchmarking Deutschland verlassen.
Das taten sie auch. Während die Wissenschaftler davor warnten, Modelle aus dem Ausland einfach als Blaupause zu verwenden, sagte der neue Arbeitsagenturchef Gerster: »Die Studie wäre eine gute Blaupause, um in der nächsten Legislaturperiode die notwendigen Veränderungen einzuleiten.«4 Die Verlockung, auf vermeintliche Lösungen aus dem Ausland zurückzugreifen, war eben zu groß, als dass Politiker widerstehen konnten oder sich viele Gedanken über unterschiedliche Voraussetzungen machten. Aufsehen erregte vor allem das Jobwunder in den Niederlanden, wo die Arbeitslosenquote von 12 Prozent Anfang der achtziger Jahre auf fast 2 Prozent gesunken war. Das gelang den Niederlanden durch Umverteilung der Arbeit und die Einführung von Zeitarbeit. Die Berater der Bertelsmann Stiftung übernahmen das Erfolgsrezept. Im Benchmarking-Bericht wiesen die Autoren zwar noch darauf hin, dass es aufgrund der unterschiedlichen Lohn-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik unzulässig sei, »die unmittelbare Übernahme bestimmter Regulierungsregimes von beschäftigungspolitisch erfolgreichen Ländern zu empfehlen«. Davon ungeachtet empfahlen sie aber »Reformperspektiven« für Deutschland, konkret mit Blick auf die Niederlande eine flexiblere Kündigungsschutzregelung und Zeitarbeit. In Arbeitspapieren drängten sie noch stärker auf diese Konzepte. Sie taten das also auf genau jene Art, vor der sie selbst warnten. Sie empfahlen die Übernahme von Konzepten, ohne die Voraussetzungen der Sozialpolitik zu beachten.
Der beteiligte Wissenschaftler Günther Schmid, damaliger Professor an der FU Berlin und Direktor der Abteilung Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigung am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, spricht deshalb heute im Rückblick von einem Mangel, den man damals aufgrund des Zeitdrucks nicht ausreichend beachtet hätte. Schmid versuchte das in einer eigenen Darstellung zu korrigieren. Als Schmid, nach der Veröffentlichung des Berichts Benchmarking Deutschland (2001) im Jahr darauf ein Buch über Wege in eine neue Vollbeschäftigung veröffentlichte, widmete er dem Thema »Beschäftigungssysteme im Vergleich« ein ganzes Kapitel und fasste das Ergebnis mit der Formulierung »Die Illusion der ›besten Praxis‹« zusammen.
Das Buch wirkt, als wollte er für sich nachholen, was ihm unter der Aufsicht und Bearbeitung der Bertelsmann Stiftung nicht ganz gelungen war – nämlich die Grenzen des Benchmarking noch deutlicher zu machen. Er selbst stellt in seinem Buch allerdings auch einen dieser Vergleiche an, nämlich mit den Niederlanden. Das war das Land, das die Stiftung immer wieder als Modell für Zeitarbeit und flexiblere Arbeitsformen empfahl. Schmid hatte das Beispiel nicht zufällig gewählt und er ging in seiner Analyse differenzierter vor als die Autoren der Bertelsmann Stiftung. Diese hatten den Ausbau der Zeitarbeit empfohlen, aber sie übergingen dabei, dass die Niederlande die hohe Akzeptanz der geringfügigen Beschäftigung erreicht hatten, indem sie – im Gegensatz zu Deutschland – ihr soziales Sicherungssystem ausgebaut hatten. Diese Sicherung, analysierte Schmid, liege in den Niederlanden eindeutig höher als in Deutschland. Arbeitnehmer seien dort unabhängig von der Dauer der Beschäftigung sozialversicherungspflichtig und hätten daher einen Rentenanspruch. Schmid bezeichnet den Ausbau der sozialen Sicherung als Voraussetzung des niederländischen Jobwunders. Denn erst die Sicherung ermögliche den Niederländern die Übernahme von riskanten und flexiblen Arbeitsverhältnissen wie Teilzeitarbeit, Kurzarbeit und Zeitarbeit. Als ebenfalls notwendige Voraussetzung erachtet er »die Orientierung der Alterssicherung am durchschnittlichen und nicht am letzten Einkommen«.
Warum spielte dieser Ausbau und die Garantie grundlegender sozialer Sicherung im Benchmarking-Bericht keine Rolle? Warum hatte Schmid nicht schon bereits im Benchmarking-Bericht 2001, sondern erst in seinem eigenen Buch 2002 auf die Bedeutung einer Volksrente hingewiesen? Das sei ein Mangel des Benchmarking-Berichts, stimmt Schmid zu, ein solcher Hinweis wäre sinnvoll und nötig gewesen. Er kann sich den Fehler nur damit erklären, dass er, Schmid, erst zu einem Zeitpunkt in die Arbeitsgruppe kam, zu dem die Mitarbeiter der Bertelsmann Stiftung den Benchmarking-Bericht bereits geschrieben hatten und keine Ergänzung oder Korrektur mehr möglich war.
Die fünf Wissenschaftler haben die Endfassung abgezeichnet. Es sei nicht so, dass die Namen der Wissenschaftler draufstehen und der Inhalt der Stiftung in dem Bericht drin ist, sagt Schmid, so weit könne man nicht gehen. In der Tat: Benchmarking Deutschland ist differenziert (mehr als Studien und Schriften der Bertelsmann Stiftung) und wurde wissenschaftlich begleitet. Aber was die Form und die Erarbeitung betrifft, so ist es ein Bericht der Bertelsmann Stiftung, der unter Mitwirkung und unter dem Namen der Wissenschaftler veröffentlicht wurde. Natürlich ist derjenige, der das Manuskript erstellt und dem Inhalt seine Form gibt, in der Lage, das Geschriebene subtil zu beeinflussen. Auch Wissenschaft hat Spielräume, besonders wenn fünf Wissenschaftler diskutieren und unter Zeitdruck stehen.
Schmid sagt im Rückblick über seine Erfahrung als wissenschaftlicher Berater, Politiker benötigten genau wie Unternehmenschefs Legitimation, wenn sie Leute einstellen, Dinge verändern oder Reformen empfehlen. Wissenschaftliche Einwände, die das Benchmarking hinterfragten, würden dann gerne beiseite geschoben.
1999 schrieb der Spiegel über das Bündnis für Arbeit, das den Auftrag zur Benchmarking-Studie erteilt hatte, eine Titelgeschichte und bezeichnete es als »Schröders Denkfabrik«. Im Rückblick muss man sich fragen, ob nicht die Bertelsmann Stiftung Schröders eigentliche Denkfabrik war. Vieles spricht dafür. Jetzt saß sie nicht mehr nur im Bundespräsidialamt und beriet Politiker, wie sie ihre Reden formulieren sollen. Jetzt wurde Politik gemacht. Unter Kohl war Mohn das nicht gelungen. Aber jetzt, unter dem neuen Kanzler Gerhard Schröder, war die Stiftung dort angekommen, wo Mohn sie immer haben wollte: als Berater der Regierung.
Den Empfehlungen und Ergebnissen des Berichts Benchmarking Deutschland schenkte Kanzler Schröder zunächst noch keine große Aufmerksamkeit. Die Bedeutung des Berichts liegt darin, dass er zur Grundlage für den nächsten Schritt wurde: Hartz IV.