Lessons learned?
Die Arbeitsrechtlerin Helga Spindler hat den gesamten Prozess der Hartz-Reformen hinsichtlich des Einflusses der Bertelsmann Stiftung analysiert und kommt zum Ergebnis: »Ohne die Vor-, Zwischen- und Mitarbeit der Bertelsmann Stiftung auf vielen Ebenen wären die Vorschläge der Hartz-Kommission und die folgenden gesetzgeberischen Aktivitäten fachlich und auch institutionell schon gar nicht umzusetzen gewesen.« Am Hartz-Beispiel zeige sich, dass es nicht nur ein Ideenwettbewerb, nicht nur fleißige Hintergrundarbeit war, »sondern in der Summe ein strategisch aktives Agieren und Vor-Auswählen unter handverlesenen Partnern und ideologischen Positionen und das, wie man so schön sagt, ›finanziell gut gepolstert‹.«11
Die Mitarbeiter der Stiftung kommen freilich zu einer ganz anderen Einschätzung. Frank Frick bezeichnet die Arbeit der Hartz-Kommission 2002 als »Reform-Lehrstück« und als »öffentlichkeitswirksame Inszenierung« eines Rucks, den Bundespräsident Herzog Jahre davor eingeleitet habe. Die Kommission habe die »geeigneten Personen« berufen: »Vollblutpolitiker saßen nicht in der Kommission – niemand hatte ein Interesse daran, kurz vor der Wahl unangenehme Maßnahmen zu vertagen und stattdessen Wahl- und Sonntagsreden in Berichtsform vorzulegen. Auch handelte es sich nicht um institutionelle Beteiligungen – die Kommissionsmitglieder bildeten zwar die wichtigen gesellschaftlichen Gruppen ab, waren aber als Personen berufen und erwehrten sich erfolgreich der Instrumentalisierung.« Frick lobt außerdem die »kluge Hintergrundarbeit: Während die Kommission tagte, analysierte und diskutierte, wurden hinter den Kulissen die Spielräume ausgelotet und die heiligen Kühe identifiziert! Heraus kam das erfolgversprechendste Reformpaket der deutschen Arbeitsmarktpolitik.«12
Am 24. Februar 2005 hielt Werner Eichhorst in Bonn einen Vortrag über die Planung, Erarbeitung und Umsetzung der Hartz-Reformen. Eichhorst war einer der drei Autoren von Benchmarking Deutschland und war mittlerweile von der Bertelsmann Stiftung zum Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) gewechselt. Er sprach über »Wirkungsforschung und Politikberatung – eine Gratwanderung?« Auch in seinen Augen war die Hartz-Reform ein Erfolg. Er ließ die entscheidenden Schritte noch einmal Revue passieren: den Skandal in der Vermittlung als Auslöser, die Hartz-Kommission, die eigenmächtige Ausweitung des Auftrags durch Peter Hartz. Auf einer der Folien, die er präsentierte, ist die Rede von der »prominenten Rolle privater Dienstleister und von zivilgesellschaftlichen Akteuren«. Er nennt sie »Profis der Nation« und sieht »hier Ansätze veränderter governance« – eine andere Form des Regierens. Allerdings könnte man diese veränderte Governance auch als Mitregieren eines demokratisch nicht legitimierten Beratungsinstitutes bezeichnen. Der Name des Instituts – Bertelsmann Stiftung – stand nicht auf den Folien, ebenso wenig die Tatsache, dass Werner Eichhorst selbst einer dieser »Profis der Nation« war.
Günther Schmid ist dagegen weniger angetan von der Arbeit und dem Einfluss der Bertelsmann Stiftung und beklagt 2003 in dem Werkstattbericht Management of Change in der Politik?, den er gemeinsam mit Stefan Ramge, einem Regierungsdirektor im Bundeskanzleramt, herausgibt, die deutsche wissenschaftliche Beratung sei »stark an der Exekutive orientiert«. Das führe zu »mangelnder Transparenz« und mangelnder Präsenz der Beratung in der Öffentlichkeit. Schmid betont: »Auch wenn das amerikanische Modell nicht übertragbar ist, wäre es wünschenswert, das faktische Beratungs-Oligopol zu mindern.« Schmid kritisiert eine »oligopolitische Beratungsstruktur in Gestalt der sechs großen Wirtschaftsinstitute und einiger weniger, großer Stiftungen, insbesondere der Bertelsmann Stiftung«13
Und was sagt die Stiftung mit etwas mehr Distanz selbst? Wie geht sie mit dem Misserfolg der Reformen und den Vorwürfen um? Was lief falsch? Was hätte man besser machen können in der Beratung? Was muss sich in der Arbeit der Bertelsmann Stiftung ändern? Stellt sie sich diese Fragen überhaupt?
Im Februar 2007 bat das Wirtschaftsmagazin Capital, das der Bertelsmann AG gehört, die Bertelsmann Stiftung, die Qualität der Reformen der vergangenen Jahre zu bewerten, denn »niemand besitzt mehr Erfahrung auf diesem Gebiet«. Die Stiftung kam zu dem Ergebnis, die Reformen seien »besser als ihr Ruf«, wie der Titel der Geschichte lautet. Das Ausland feiere Deutschlands Mut und Reformeifer. Die Stiftung lobte den ehemaligen Kanzler Schröder: Er habe in seiner Amtszeit kräftig reformiert – und dabei das gern gepflegte Politikerklischee der Machtversessenheit Lügen gestraft. Erst das Land, dann die Partei: Mit dieser Strategie verprellte er viele Gewerkschafter, trieb die eigenen SPD-Genossen erst auf die Barrikaden und dann in die Arme der Linkspartei. Am Ende standen vorzeitige Neuwahlen und der Amtsverlust. Auch Angela Merkel hinterlasse Spuren, indem sie im Schulterschluss mit Vizekanzler Franz Müntefering die Rente mit 67 einführe und mit dem Elterngeld den Abschied vom bürgerlichen Familienbild gewagt habe.
Die Regierungen hätten große Fortschritte bei der Stabilisierung des Rentensystems und – entgegen landläufiger Meinung – auch bei der Flexibilisierung des Arbeitsmarktes geleistet. So komme die OECD zu dem Schluss, dass kein anderes Land seinen Jobmarkt in den vergangenen zehn Jahren so stark reformiert hat wie Deutschland – wenngleich von einem miserablen Zustand aus. Capital bilanzierte: Schröders Hartz-Gesetze waren richtig. Man kann dies als Lob des Konzerns an die Stiftung verstehen.
Im Jahr 2007 schaute die Bertelsmann Stiftung noch einmal zurück auf die Reformpolitik der Regierung Schröder – diesmal mit etwas mehr Distanz als es Frick 2002 tat. Es ging vor allem um die Reform des Arbeitsmarktes – um Hartz IV. Längst war die Euphorie der Kritik gewichen. Die Reform hatte das Land verändert. Schröder wurde abgewählt und Protest hatte sich formiert; es entstand eine neue linke Partei. Schuld daran war vor allem Hartz IV. Einst versprachen Schröder und Hartz die Halbierung der Zahl der Arbeitslosen. 2004 lag sie bei 4,26 Millionen und damit nur wenig unter dem Höchststand von 1997. 2007 ging sie dank einer guten Wirtschaftslage zurück wie nie zuvor und lag im Jahresdurchschnitt bei 3,776 Millionen. Die Arbeitslosenquote lag somit bei 9,0 Prozent.
Die Rückschau hielten dieses Mal nicht die Arbeitsmarktspezialisten Stefan Empter, Frank Frick, Andreas Esche, Werner Eichhorst oder Eric Thode, die die Reform frühzeitig und jahrelang mit immer neuen Studien, Vergleichen und Tagungen und Broschüren begleitet hatten, sondern Leonard Novy und Gregor Peter Schmitz, zwei junge Mitarbeiter der Stiftung. Beide haben in Cambridge und Harvard studiert, traten selbstbewusst auf und arbeiten journalistisch. Und beide waren nicht in einen langjährigen Sozialisierungsprozess der Stiftung eingebunden und blickten so mit einem frischen Blick und relativ unvoreingenommen auf die Agenda-Politik.
Die Ergebnisse ihrer Untersuchung fassten die beiden Autoren in dem Buch Reformen kommunizieren zusammen. Wie bei allen Schriften aus seinem Bereich, setzte Werner Weidenfeld seinen Namen als Herausgeber auf den Titel. Es geht in der Analyse hauptsächlich darum, wie man Reformen kommuniziert. »Die Agenda 2010, das große Reformprojekt, geriet ausgerechnet dem ›Medienkanzler‹ zum Vermittlungsdesaster«, stellte Weidenfeld fest. »Es dominierte der Eindruck einer tagesfixierten Ad-hoc-Politik – ohne dass es gelungen wäre, Problembewusstsein zu schaffen und ein klares, übergeordnetes gesellschaftliches Ziel zu formulieren, aus dem heraus die einzelnen gesetzgeberischen Maßnahmen begründet werden konnten.«
Josef Klein, ehemaliges CDU-Mitglied des Deutschen Bundestages von 1972 bis 1976, lehrt Politolinguistik an der Freien Universität Berlin und Germanistik an der Universität Koblenz-Landau. Er untersuchte für das Buch der Stiftung kritisch die Reform- und Hartz-Sprache und warf Schröder eine Sprache aus der Manager- und Werbewelt vor, die die Bürger nicht verstehen könnten: Job statt Arbeit, Service statt Dienst, »XY-Center« statt »XY-Stelle«. Das alles, so analysierte Klein, soll Überlegenheit, Internationalität und Lockerheit vortäuschen.
Das ist nicht falsch. Nur: Stammen diese Begriffe und vor allem dieser mit englischen Fremdwörtern durchsetzte und auffrisierte Jargon nicht aus den Anleitungen, Tagungen und Broschüren der Bertelsmann Stiftung? Vor allem in den Jahren 2000 bis 2003 hat sie zahllose englische Bezeichnungen in ihre deutschsprachigen Erklärungen übernommen. Da war von »Activity test«, »Centrelink«, »Work for Dole« und »Job Seeker Classification Intrument« die Rede, und oft findet man Begriffe wie »One-Stop-Shopping«, »New Deal für junge Leute«, »Benefit Agencies« oder »Employment Zones für Langzeitarbeitslose« ganz selbstverständlich im fortlaufenden deutschsprachigen Text, ohne dass sie übersetzt werden.
Die Bertelsmann Stiftung lastete der Politik durch ihren Autor Klein 2007 dieselbe Sprache als Fehler und Hindernis für die Reformen an, die sie selbst über Jahre wieder und wieder in ihren Broschüren und Studien unter die Fachleute gebracht hat. So kritisierte Klein, dass der Kanzler in seiner Agenda-Rede im März 2003 nicht einmal erklärt habe, was er eigentlich unter Agenda 2010 – den Begriff hat angeblich seine Frau erfunden – verstehe und um was es gehe. »Agenda zwanzig-zehn – das muss für den klassischen SPD-Wähler, Facharbeiter oder Frührentner um die 60 geklungen haben wie ein unbekannter Artikel mit Bestellnummer aus dem Versandhaus-Katalog. Es hätte sich auch um die Bezeichnung für ein neues elektronisches Gerät handeln können.« Allerdings hätten die Begriffe der Hartz-Sprache von »Personal Service Agentur« bis »Hartz I« bei aller Unkenntnis im Detail doch die Botschaft transportiert, dass sie ein Instrument zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sei. »Damit trägt die Hartz-Sprache als Ganzes den Charakter eines Versprechens. Die Management-Elemente der Hartz-Sprache suggerieren darüber hinaus, es werde bei ihrer Einlösung besonders zügig und effizient zugehen.«14 Ein Versprechen, das auch die Bertelsmann Stiftung gerne suggeriert hat.
Anfangs habe die Hartz-Sprache ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit besessen und Vertrauen ausgelöst. Bei der Erarbeitung und Vorstellung der Hartz-Vorschläge seien Bürger hoffnungsfroh gewesen; später sei Hartz dagegen nur noch als Schimpfwort in Gebrauch gewesen. Dabei hätten Schröder und andere betont, dass die Hartz-Instrumente erst eine Anlaufzeit benötigten, ehe sie Wirkung zeigten. Angesichts dieser Warnungen, so Klein, sei ihm allerdings »rätselhaft, wie die Hartz-Kommission zu der Prognose einer Senkung der Arbeitslosigkeit um zwei Millionen innerhalb von drei Jahren kam«. Eine berechtigte Frage von Seiten der Bertelsmann Stiftung. Aber war es nicht Reinhard Mohn selbst, der lange Zeit vor der Reform propagiert hat, dass die Stiftung mit dem Benchmarking und dem Blick ins Ausland das Problem der Arbeitslosigkeit gelöst habe?
Die Stiftung warf den Politikern 2007 vor, was sie alles falsch gemacht hätten. Es ist eine erstaunliche Analyse – nicht falsch, aber höchst fragwürdig und scheinheilig, bedenkt man, wie sehr und mit wie viel Einsatz, Energie und finanziellem Aufwand die Bertelsmann Stiftung jahrelang nicht nur auf Reformen gedrängt, sondern Konzepte ausgearbeitet hat, die Kommissionen beraten und ihre Konzepte weitgehend durchgesetzt hat. Diejenigen, die das getan hatten, stellten sich nun nicht der Verantwortung und ihre jungen Kollegen sahen die Politik in der Verantwortung.
Die Stiftung verschweigt ihren Anteil an den Fehlern. Gut möglich, dass dem Autor des Beitrags dieser Anteil tatsächlich entgangen war und vielleicht kannten auch die verantwortlichen Mitarbeiter Novy und Schmitz die Vorgeschichte nicht und ihre Kollegen haben sie schamvoll verschwiegen. Allerdings hätte ein Blick in die Bibliothek, ins Verlagsverzeichnis und in die alten Jahrgänge der Mitarbeiterzeitschrift genügt, um klarzumachen, dass die Rolle der Stiftung erheblich war. Vor allem aber erstaunt, dass Weidenfeld (als Herausgeber des Buches) kein Wort über die Mitwirkung der Stiftung verlor. Er hatte doch alles mitbekommen und unterstützt. Oder liest er die zahllosen Beiträge gar nicht mehr, die unter seinem Namen oder seiner Herausgeberschaft erscheinen?
Unter »Lessons learned« – was man daraus lernen kann – notierten Novy und Schmitz: »Selten zuvor ist so deutlich geworden, wie optimierungsbedürftig die politische Vermittlungsarbeit für die Initiierung und Durchsetzung von Reformvorhaben ist. In Zeiten, in denen der Bürger mit dem Reformbegriff eher Einschnitte als positive Erwartungen verbindet, wird eine professionelle und schlüssige Reformkommunikation zunehmend als zentrale Erfolgsdeterminante politischer Veränderungsprozesse betrachtet.« Damit wird das Problem einfach umgedeutet. Der Fehler lag bei den Politikern. Und deshalb galt: Es gibt noch viel zu tun in der Reformkommunikation und die Bertelsmann Stiftung bestätigt sich selbst, dass sie dringender gebraucht wird denn je. »Die Potenziale für strategische Reformkommunikation sind hierzulande noch längst nicht ausgeschöpft«, betonte Weidenfeld.
Leonard Novy ließ das Thema nicht los. Gemeinsam mit seinen beiden Kollegen Thomas Fischer und Andreas Kießling blickte er 2008 erneut zurück auf die Agenda-Politik. Im April luden sie dazu Experten nach Berlin zu einen Workshop ein und analysierten politische Reformprozesse. In einer Fallstudie ging Frank Nullmeier, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bremen, noch einmal ausführlich auf die Frage ein, warum die Agenda-Politik der Regierung Schröder scheiterte. Auch in seiner Analyse, die er im Auftrag der Bertelsmann Stiftung erstellte, spielte die Beratungspolitik der Bertelsmann Stiftung keine Rolle und wurde mit keinem Wort erwähnt. Die Agenda-Politik war für Nullmeier ganz klar Schröders Machtpolitik. Er wollte die Reformen so durchsetzen und das kann man der Bertelsmann Stiftung natürlich nicht vorwerfen. Die Stiftung kommt in ihrer Analyse zu dem Schluss, dass lediglich die Vermittlung nicht richtig funktioniert habe.
Die Stiftung übernimmt keine Verantwortung.