328
LE DÉVELOPPEMENT D 'UN ÉTAT AUTORITAIRE
Or, en septembre 1810, à l'annonce de la parution de son livre intitulé De l'Allemagne, Napoléon donne l'ordre non seulement de détruire l'ouvrage, mais encore d'en brûler le manuscrit, afin d'empêcher toute diffusion ultérieure. L'Empereur est passé outre la décision de la commission de censure qui avait donné son accord à la publication de ce livre. Savary est chargé de l'exécution de cette décision qui est donc un véritable fait du prince. Le souvenir qu'en a gardé Germaine de Staël est empreint d'une profonde révolte :
« M. de Montmorency, que j 'interrogeai, m'apprit que le général Savary, autrement dit le duc de Rovigo, avait envoyé ses soldats pour mettre en pièces les dix mille exemplaires qu'on avait tirés de mon livre et que j 'avais reçu l'ordre de quitter la France sous trois jours 4. » Elle parvient toutefois à sauver son manuscrit, donnant au préfet du Loir-et-Cher venu le lui demander, « une mauvaise copie »
qui lui restait. Dans cette affaire, l'intervention de Savary a été décisive. Il revendique du reste sa responsabilité dans une lettre à Mme de Staël : « Votre dernier ouvrage n'est point français ; c'est moi qui en ai arrêté l'impression. Je regrette la perte qu'il va faire éprouver au libraire ; mais il ne m'est pas possible de le laisser paraître .\ » L'influence de la police sur le contrôle des esprits reste donc forte, même si derrière Savary se profile l'ombre de Napoléon, toujours aussi vindicatif dans son combat contre l'exilée de Coppet.
La presse n'est pas épargnée. Déjà fortement réduite depuis le début de l'Empire, elle subit une nouvelle purge après 1810. Alors qu'il ne restait plus que dix quotidiens publiés à Paris en 1810, le gouvernement procède à de nouvelles fusions. Ainsi en 1810, La Gazette de France absorbe Le Publiciste. En 1811, Le Journal de Paris englobe de même plusieurs petits journaux. Le fait que leurs rédacteurs ne partagent pas les mêmes opinions importe peu, aux yeux du gouvernement, puisque la presse est désormais censée rendre compte de la seule parole officielle, les divergences d'opinion n'étant pas admises. Parallèlement, le gouvernement procède à la recomposition du capital de ces titres, en faisant en sorte qu'ils passent entre des mains amies. C'est ainsi que les frères Bertin, propriétaires du Journal des débats, se trouvent dépossédés de leur titre au profit de proches de Napoléon. À la suite de ces remaniements, il ne reste plus que quatre journaux parisiens : le Moniteur, Le Journal des débats, Le Journal de Paris et La Gazette de France. Leur audience est dérisoire, puisque leur tirage global ne dépasse pas les trente-cinq mille exemplaires. Même si le public lettré reste limité, il apparaît clairement que la censure pratiquée a été une entrave au développement de la presse. Ce contrôle a également des répercussions en province, puisque le gouvernement limite le nombre de journaux à un par département. Ce titre unique devient de fait l'organe officiel de la préfecture.
L'action de la police s'exerce aussi sur le contrôle du colportage, réglementé à partir de 1810. Une directive du 28 décembre spécifiait 329
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
en effet « que les imagiers, dominotiers, ne pourraient imprimer sans examen, au bas de leurs images, des explications ou des chansons propres à être colportées et qui seraient dans le cas d'être examinées, si elles sortaient des presses d'un imprimeur ». La censure s'applique donc aux simples individus, soumis à une véritable autocensure. Napoléon a pris conscience de l'influence des images, almanachs ou petits livres vendus par ces colporteurs à travers la France. Enfin, les correspondances particulières continuent d'être soumises à l'examen du cabinet noir, dirigé par le directeur des Postes, Lavalette. Ainsi, aucun domaine de la pensée ou de l'expression n'échappe à la vigilance policière. Une chape de plomb s'est abattue sur le monde des idées.
2. L'ÉTOUFFEMENT DE LA VIE PARLEMENTAIRE
Depuis le début de l'Empire, le rôle des assemblées s'était étiolé au fil des ans. L'année 1810 marque un tournant incontestable dans la vie politique de l'Empire, dans la mesure où Napoléon gouverne désormais en restreignant considérablement le recours aux assemblées. La session de 1810 s'était ouverte le 1er février. La première tâche des députés avait consisté à se choisir un nouveau président, Fontanes qui occupait ces fonctions depuis six ans étant devenu grand maître de l'Université. Conformément aux règles de l'assemblée, les députés devaient établir une liste de quatre noms au sein de laquelle Napoléon en retiendrait un. Leur choix se porte sur Stanislas de Girardin, Raymond de Montesquiou, Tyron de Montalembert et le général Le Marois. Tous les quatre ont servi l'Ancien Régime.
Napoléon porte son choix sur Montesquiou, confirmant ainsi son souhait d'orienter son régime dans un sens monarchique. Le nouveau président appartient en effet à une très ancienne famille de l'aristocratie française. Resté en France pendant toute la Révolution, il avait tôt rallié la cause de Bonaparte et avait assisté au sacre.
Déjà Napoléon l'avait distingué en le nommant grand chambellan en remplacement de Talleyrand. C'est donc un fidèle de l'Empereur, un des hauts dignitaires de l'Empire qui accède à la charge de président du Corps législatif. Cette orientation du Corps l�gislatif est confirmée par la désignation des nouveaux membres. A partir de 1810, la part des anciens nobles s'accroît, sans jamais être prépondérante ; elle représentait 7 % des députés nommés entre 1804 et 1810, ce pourcentage passe à 15 % entre 181 1 et 1814. La physionomie de l'assemblée se modifie donc progressivement. Les députés qui ont occupé une fonction politique sous la Révolution ne sont plus majoritaires, le nombre de ceux qui ont appartenu à la Convention est résiduel. De plus, l'ouverture du Corps législatif aux départements réunis contribue à diluer les anciens révolutionnaires dans 330
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
un ensemble plus hétérogène. Cette lente disparition des artisans de la Révolution n'en rassure pas pour autant Napoléon qui prive désormais de parole les législateurs.
En 1810, une courte session avait encore permis au Corps législatif de s'exprimer sur la dernière grande loi juridique du règne donnant naissance au Code pénal. Des voix s'étaient même élevées contre ce texte, près de quatrevingts. On ne peut pas parler de fronde, mais une relative inquiétude sourd dans les milieux du pouvoir, au point de contraindre le gouvernement à interdire la publication des résultats dans le Moniteur. Cette inquiétude transparaît aussi dans la correspondance échangée entre Napoléon et Cambacérès. Avant de quitter Paris pour Saint-Cloud, le 4 avril 1810, Napoléon a fait savoir à l'archichancelier qu'il souhaitait la prochaine clôture de la session parlementaire. Cambacérès s'emploie à hâter l'examen des projets en suspens : « J'ai écrit, de suite, au Sr Locré de prévenir les présidents des sections de Législation, des Finances et de l'Intérieur qu'il était nécessaire que dans la séance de samedi les projets de loi sur l'ordre judiciaire, sur les contributions et sur les mines, fussent définitivement arrêtés 6. »
Après quelques échanges avec le Conseil d'État sur les points litigieux, touchant en particulier à l'exploitation des mines, le Corps législatif approuve les projets de loi soumis à son vote. La nouvelle loi sur l'organisation de la justice suscite cependant quelques réserves, puisque cinquante-cinq députés votent contre, Cambacérès expliquant ce vote par une mauvaise compréhension du texte, après avoir annoncé la fin de la session : « Les députés du Corps législatif retournent chez eux avec empressement, écrit-il à Napoléon ; ils commençaient à trouver que la session était longue. Si j 'en crois ce que m'ont dit plusieurs d'entre eux, ils partent satisfaits de ce qu'ils ont vu et de ce qu'ils ont fait 7. » La flagornerie déborde de cette lettre, lorsque l'on sait que Napoléon avait réclamé cette clôture de la session, refusant de laisser le débat se développer. Dès qu'il a senti poindre une once de rébellion, l'Empereur a décidé d'interrompre la session parlementaire, contraignant les députés à un accord rapide. Du reste, Napoléon néglige ensuite les députés, au point que les années 1811-1812 font piètre figure dans les annales de la vie parlementaire française.
Pourtant, Napoléon ne renonce pas aux assemblées. Ainsi, lors du rattachement des dix départements hollandais et allemands à la France, au cours de l'année 1810, il est prévu que chacun d'entre eux enverra des députés au Corps législatif. Plus de trente nouveaux législateurs sont alors attendus sur les bancs de cette assemblée. Le Corps législatif est devenu un apparat monarchique. Seule la séance d'ouverture paraît revêtir quelque importance. Elle prend d'autant plus d'éclat que la session parlementaire est courte et peu féconde.
En 1810, le Corps législatif s'était séparé en avril. La session suivante n'ouvre que le 16 juin 1811, soit quatorze mois plus tard. Le 331
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
cérémonial de la séance d'ouverture est parfaitement réglé. À
6 heures du matin, la Garde impériale prend place dans les postes du palais dévolu au Corps législatif. Le maréchal Duroc qui la commande est présent en personne, pour assurer la sécurité de l'Empereur mais surtout rappeler sa, toute-puissance. La Garde est le symbole de la majesté impériale. A 11 heures, une délégation du Sénat, conduite par son président, Garnier, se rend au Corps législatif. Parmi les douze membres de cette délégation, on remarque Sieyès. Dans le même temps, le Conseil d'État se rend au Corps législatif, sous la prot�ction d'une escorte de cent hommes. Sénateurs et conseillers d'Etat sont accueillis par deux députés qui les conduisent aux places qu'ils devront occuper pendant la cérémonie.
L'Empereur pour sa part a attendu midi pour sortir des Thileries, au son d'une salve d'artillerie. Il est entouré d'un cortège impressionnant où se côtoient les ministres, les grands dignitaires de l'Empire et les membres de la Maison de l'Empereur. Le roi de Westphalie, Jérôme, est également présent. Ce cortège grandiose, escorté de cavaliers, traverse le pont de la ConCtlfde, avant d'arriver devant le Corps législatif où une nouvelle salve de canon est tirée. Nul dans Paris ne doit ignorer l'honneur rendu par Napoléon à la représentation nationale. Vingtcinq députés, conduits par leur président, accueillent l'Empereur au bas des marches, puis l'accompagnent dans la salle des débats, escortés de toute sa suite. Les députés l'attendent, debout, le chapeau bas. La cérémonie proprement dite peut commencer. Elle débute par l'appel des noms des nouveaux députés. Talleyrand, en sa qualité de vice-grand électeur, les présente à l'Empereur qui entend tour à tour leur serment de fidélité à l'Empire. Puis Napoléon prend la parole pour se féliciter de la paix avec l'Autriche et de la naissance du roi de Rome. Il fait ensuite un bref exposé des principales lignes de sa politique, s'attardant un instant sur les questions religieuses et l'accroissement récent de l'Empire, pour finir en stigmatisant l'Angleterre, comparée à Carthage. La destruction de l'ennemi d'outre-Manche reste plus que jamais son objectif privilégié. La séance d'ouverture prend fin. Napoléon regagne les Thileries selon un cérémonial identique à celui de son arrivée. Pendant, comme après ce discours, les députés se sont tu, silence qui exprime le statut d'asservissement du Corps législatif. Napoléon conserve cette assemblée, par une certaine fidélité envers les institutions de l'an VIII, mais il lui dénie tout droit à la parole.
Le Corps législatif tient vingt-trois séances entre le 16 juin et le 25 juillet 181 1 . Les députés entendent l'oraison funèbre des législateurs décédés depuis la session précédente ; ils prennent connaissance des rapports lus sur quelques ouvrages proposés à leur attention. Le Corps législatif tend à ressembler à une académie, sans véritable fonction politique, sauf peut-être quand il lui faut désigner les membres de son bureau ou de ses commissions. Mais, même 332
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
alors, le débat est rapide. Quant aux projets de loi proprement dits, ils sont très peu nombreux à être proposés à l'attention des députés.
Le, 8 juillet, le comte Regnaud de Saint-Jean-d'Angély, conseiller d'Etat, vient présenter le projet de budget pour 181 1 , alors que l'année est commencée depuis six mois. Huit jours plus tard, le rapporteur de la commission des finances, un nouveau venu dans l'assemblée puisqu'il s'agit du député hollandais de Mollerus, conclut en faveur de son adoption. Le vote a lieu immédiatement après. « Aucun orateur ne prenant la parole, la discussion est fermée », conclut le procès-verbal de la séance R. Seuls cinq députés osent voter contre, trois cent vingtneuf approuvant ce budget qui forme l'essentiel des discussions parlementaires de cette session.
Les sept autres projets présentés sont en effet d'intérêt minime et ne rencontrent aucune opposition marquée ; il est vrai qu'une partie des députés boude les débats. Le 19 juillet par exemple, plus d'une centaine de députés sont absents lors du vote de deux projets d'intérêt local. Ils sont, en revanche, revenus en séance quelques jours plus tard et assistent au discours de clôture prononcé par le comte de Ségur. Ce dernier, conscient du peu de travail demandé aux législateurs, justifie l'absence de grandes lois par la nécessité de consolider l'œuvre accomplie depuis plusieurs années : « Nous vous avons présenté cette année peu de projets de loi. Après la confection du Code Napoléon, des Codes de procédure, de commerce et le Code criminel, lorsque tout est organisé dans l'Empire, il est naturel que le travail de l''tdministration augmente et que celui de la législation diminue 9. » A ce discours, le président du Corps législatif répond : « C'est l'heureuse destinée du Corps législatif de ne se réunir que pour s'associer aux plus nobles travaux du gouvernement, ou pour mieux juger de leur sagesse, en voyant leurs précieux résultats 10. » Mais ces réunions du Corps législatif sont de plus en plus rares. L'année 1812 s'écoule sans qu'il soit assemblé ; il faut attendre le mois de février 1813 pour que le Corps législatif soit à no�veau réuni, après donc une période de dix-neuf mois de vacance.
A la différence du Corps législatif, le Sénat est une assemblée permanente. Il a souvent été présenté comme investi des pouvoirs que le Corps législatif aurait perdus. Cette impression, partiellement vraie pour les années 1804-1810, doit être nuancée pour la période suivante. En effet, le Sénat est à peine plus sollicité que le Corps législatif. Les séances s'espacent de plus en plus. Des mois entiers s'écoulent sans que le Sénat soit réuni ; les séances sont brèves. Il conserve cependant un rôle primordial en matière de défense et de diplomatie. Les sénateurs doivent en effet donner leur accord à la levée des troupes réclamées par Napoléon. Ils prennent donc la responsabilité de l'augmentation du contingent levé qui passe à cent vingt mille hommes en 181 1 , chiffre reconduit pour 1812 en décembre 1811. Dans l'un et l'autre cas, aucune protestation ne s'élève contre l'accroissement de cette pression militaire. Les 333
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
sénateurs approuvent également le renforcement du personnel de la marine et acceptent, en décembre 1810, une levée exceptionnelle de quarante mille marins, pris dans les classes de 181 1 à 1816 ; ils sont recrutés dans les cantons littoraux des trente départements de la façade maritime. En 1812, au moment de la campagne contre la Russie, le Sénat accepte, sans broncher, d'anticiper la levée du contingent de 1813. Le Sénat a aussi la charge de ratifier les annexions de territoire à l'Empire français. De ce fait, il connaît une certaine activité en 1810, lorsque sont discutés les différents sénatusconsultes procédant à la création de nouveaux départements fran
çais. En 1812, il est tenu informé de l'intense activité diplomatique déployée par Napoléon, à la veille de la campagne de Russie. Après avoir pris connaissance de ces traités, le Sénat se met en sommeil pendant les derniers mois de 1812.
Le Sénat approuve donc massivement les projets de Napoléon. La maigre opposition qui s'était exprimée dans les premières années de l'Empire se tait, attendant des jours meilleurs. Pourtant, à la différence du Corps législatif profondément renouvelé depuis le début du régime, le Sénat a conservé un fort contingent de sénateurs nommés en 1800. Ils sont encore une cinquantaine en 181 1, sur les 133 membres que compte alors cette assemblée. Ce noyau d'origine, lui-même composé de nombreux ralliés, est à présent enseveli dans un ensemble apparemment acquis à la cause napoléonienne.
On compte parmi eux vingt-deux étrangers nommés à la suite des accroissements de l'Empire, dont Schimmelpenninck, l'ancien homme fort de la Hollande que Napoléon avait écarté en 1805.
Depuis l'avènement de l'Empire, les diverses fournées de sénateurs ont renforcé le camp· des partisans affichés du régime. En outre, le bureau de cette assemblée reste entre les mains de sénateurs chevronnés, qui n'en sont pas moins des fidèles de Napoléon. Depuis 1809, le président du Sénat est Germain Garnier, procureur au Châtelet sous l'Ancien Régime, qui avait émigré en 1792. Rallié à Bonaparte après le 18-Brumaire, il avait hérité de l'importante préfecture de Versailles d'où le Premier consul l'avait retiré pour le nommer au Sénat en 1804. En 1811, il cède son fauteuil à Lacépède, un des savants les plus réputés de son temps, couvert d'honneurs par Napoléon qui en avait fait auparavant le grand chancelier de la Légion d'honneur. Il avait déjà occupé les fonctions de président du Sénat. Certes, le rôle du président reste faible, d'autant que le Sénat peut tout aussi bien être présidé par l'Empereur lui-même ou l'un des grands dignitaires du régime, mais la charge est l'une des plus hautes distinctions politiques du pays et reste donc convoitée. Le président est entouré de deux secrétaires, deux préteurs, un chancelier et un trésorier. Tous ces postes sont occupés par d'éminents personnages du régime ; Laplace, qui fut un éphémère ministre de l'Intérieur au début du Consulat, détient le poste de chancelier.
Chaptal, qui avait également occupé le portefeuille de l'Intérieur 334
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
jusqu'en 1804, détient depuis lors le poste de trésorier. Les deux secrétaires sont le général Gouvion, sénateur depuis 1805, et qui représente à ce poste l'important contingent militaire au Sénat, et Jean-Victor Co1chen, lié de longue date à Bonaparte qui en avait fait un préfet de la Moselle avant de l'appeler au Sénat en 1805.
Les deux préteurs sont le maréchal Lefebvre, un des plus fidèles compagnons de Napoléon, présent à Saint-Cloud au 19 brumaire, créé duc de Dantzig en 1809, et Clément de Ris, resté célèbre pour son enlèvement rocambolesque de 1800, mais dont la présence à cette place montre qu'il n'était pas le personnage obscur que l'on dépeint généralement.
Bien que les séances du Sénat s'espacent, il reste à cette assemblée une prérogative notable, à savoir la désignation des membres du Corps législatif. Pour l'occasion, le Sénat est présidé par Talleyrand, vice-grand électeur, chargé à ce titre de veiller au bon déroulement des opérations électorales. En mai 181 1 , deux séances sont nécessaires pour désigner les nouveaux élus ; il est vrai que l'appoint de trente-neuf députés issus des départements annexés a contraint les sénateurs à un examen attentif des listes de notables qui leur avaient été fournies. L'impossibilité d'établir à temps les collèges électoraux a de fait renforcé le poids des sénateurs dans ces choix. Encore faut-il remarquer que ces derniers ont souvent été guidés par le pouvoir. Malgré sa relative mise en sommeil, le Sénat conserve donc des prérogatives importantes : le choix des députés, le vote des levées de conscrits, la sanction des modifications de frontière. Il reste officiellement le garant de la Constitution de l'an XII.
La véritable cheville ouvrière de l'appareil administratif demeure le Conseil d'État. Napoléon retrouve le chemin de cette assemblée, après l'avoir quelque peu négligée pendant les années 1805-1809
du fait des nombreuses campagnes militaires menées à travers l'Europe. A partir de l'automne de 1809, on le voit assister de nouveau à de très nombreuses séances du Conseil d'État et s'y montrer actif. Il s'intéresse tout particulièrement à la réforme de la justice adoptée en 1810, au projet de réforme de l'Université, aux questions religieuses ou aux débats relatifs à la politique extérieure de la France. L'attachement de Napoléon au Conseil d'État est tel qu'il le fait venir à Saint-Cloud lorsqu'il y réside. De plus, quand il est absent, il est tenu très régulièrement au courant de l'avancement des discussions. Le Conseil est alors présidé par Cambacérès qui ne manque pas de noter l'importance de la tâche à accomplir : « Il y a dans ce moment, au Conseil d'État, un nombre considérable d'affaires qui s'expédient difficilement », note-t-il en juillet 181 1 .
Certes, l a docilité des conseillers à l'égard d u prince est plus grande qu'au début du règne, mais les dossiers en chantier ont aussi perdu leur caractère idéologique. Il s'agit de plus en plus d'adapter aux nouvelles dimensions de l'Empire , les institutions françaises.
De ce point de vue, les conseillers d'Etat s'affirment comme de 335
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
remarquables techniciens du droit. Sur eux repose une grande partie de la réglementation du pays, car de plus en plus leurs avis sont transformés en simples décrets qui échappent par conséquent au contrôle législatif. Les procè�-verbaux transcrits par Locré, secrétaire général du Conseil d'Etat, comme la correspondance que Cambacérès adresse à Napoléon lorsqu'il est absent de Paris, illustrent l'extrême activité du Conseil. Celle-ci tranche avec le vide des discussions entendues dans les assemblées. Les séances se tiennent presque quotidiennement et sont parfois fort longues. Ainsi, le 28 octobre 1811 , le Conseil d'État s'est occupé de l'organisation administrative de la Hollande, d'un projet sur les compagnies du génie et d'une question concernant les Belges qui ont porté les armes. Mais le sujet le plus ardu touchait le problème des congrégations religieuses, Cambacérès proposant le maintien dans l'Empire de quelques couvents. « Malgré toute la sagesse des vues qui ont déterminé cette mesure, Votre Majesté ne sera point surprise, écrit l'archichancelier à Napoléon, qu'elle ait éprouvé des contradictions ; d'amers souvenirs, des craintes mal fondées, un peu d'idéologie, ont fourni des arguments plus ou moins spécieux. Après un long débat, il a été convenu d'ajourner afin d'entendre le ministre des Cultes qui sera invité de se rendre à la séance de mardi prochain Il. » Non seulement les conseillers d'État ont conservé leur liberté de parole, mais leurs arguments sont souvent entendus. En ce sens, le Conseil d'État demeure bien le principal lieu de débat politique dans la France impériale.
La qualité des nouveaux promus confirme en outre l'importance de ce corps. En 1810, Napoléon appelle au Conseil d'État Pierre
Victor Malouet, une des principales figures du parti monarchien à l'Assemblée constituante, qui s'était rallié au régime après 1803 et était devenu préfet maritime à Anvers. Il trouve dans cette nomination au Conseil d'État la récompense des efforts déployés pour contrer l'attaque des Anglais sur Walcheren en septembre 1809. La nomination du philosophe Gérando, en 1811, est également symptomatique du souci d'attirer dans ce Conseil les savants les plus illustres du pays. Proche des idéologues au début du Consulat, ami de Mme de Staël, Gérando a fait néanmoins une belle carrière dans l'administration sous l'Empire. Secrétaire général du ministère de l'Intérieur en 1804, il était entré comme maître des requêtes au Conseil d'État en 1808. Sa nomination comme conseiller d'État en 1811 est donc une promotion, à l'intérieur d'un corps qu'il connaît bien. Elle est due à la rare efficacité dont il a fait preuve dans les missions qui lui ont été confiées, par exemple l'administration des États pontificaux récemment soustraits au pape. Comme Malouet, Gérando avait été un adversaire vigoureux du jacobinisme ; il avait notamment participé à l'insurrection lyonnaise de 1793, ce qui lui avait valu d'être condamné à mort. Pour cette raison, son ressentiment à l'égard des hommes de la Terreur reste grand. Quant à 336
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
Malouet, il avait quitté la France au lendemain des massacres de septembre 1792, poursuivant en Angleterre sa défense du roi et des libertés. Il resta au fond monarchiste, ce qui lui valut la disgrâce en 1812, puis un portefeuille de ministre sous la Restauration.
Et que dire de celui dont on ne peut prononcer le nom sans l'accompagner de son titre de la noblesse d'Empire, le baron Louis, grande figure de la finance des premières années du xIX" siècle ?
Destiné à entrer dans les ordres avant la Révolution, il avait partagé la fortune de Talleyrand à la fin de l'Ancien Régime et au début de la Révolution. Mais, après avoir approuvé la Constitution civile du clergé, en décembre 1790, il quitte les ordres. La Terreur l'avait chassé de France. Il n'y revint qu'au lendemain du 18-Brumaire et obtint, grâce à la protection de son ancien mentor, d'entrer au ministère de l'Administration de la guerre. Puis Mollien, devenu ministre du Trésor en 1806, l'appelle auprès de lui. Tous les deux avaient fréquenté les mêmes cercles à la fin de l'Ancien Régime et s'étaient initiés de concert aux mécanismes de la finance. Depuis, Joseph-Dominique Louis avait en outre eu l'occasion d'étudier, à Londres, le système anglais. Ce sont ses compétences en matière financière qui l'imposent au Conseil d'État, mais en même temps ce choix confirme les faveurs accordées aux anciens partisans de la monarchie constitutionnelle. Comme Malouet, le baron Louis sera l'un des ministres de Louis XVIII. Le Conseil d'État de l'Empire forme ainsi les futurs cadres de la monarchie restaurée. Les grands législateurs sont au Conseil d'État, non au Corps législatif.
De ce fait, les chefs de division figurent parmi les personnages les plus éminents du régime. Ils ne brillent pas sur les champs, de bataille, mais leur action a été décisive dans la construction de l'Etat moderne. Boulay de La Meurthe en particulier demeure dans une relative pénombre. Pourtant, à la tête de la section de Législation, il a orchestré toute l'œuvre de réforme judiciaire et de codification de l'Empire. Quant à Regnaud de Saint-Jean-d'Angély, président de la section de l'Intérieur, il est l'interlocuteur privilégié des assemblées pour tout ce qui touche à l'organisation du territoire et aux questions budgétaires. Jacques Defermon tient pour sa part la section des Finances depuis le début du régime. Considéré comme un des meilleurs spécialistes des questions économiques, cet ancien député à l'Assemblée constituante, puis à la Convention, avait rallié Bonaparte dès le 18-Brumaire. Napoléon songea à le nommer ministre des Finances, mais il préféra le conserver à la section des Finances du Conseil d'État, signe de l'importance stratégique de ce poste. En outre, il lui confia en janvier 1810 la direction du Domaine extraordinaire, c'est-à-dire la gestion de tous les biens et revenus tirés des conquêtes, et qui échappaient de ce fait au budget ordinaire. Les fonds considérables gérés par le Domaine extraordinaire permirent notamment à Napoléon de financer quelques-uns des grands travaux de l'Empire, mais aussi de payer la poursuite de 337
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
la guerre. C'est dire l'importance du rôle joué par Defermon. Or, comme ses collègues Boulay de La Meurthe et Regnaud de Saint
Jean-d'Angély, il a fait partie du groupe des brumairiens, démentant ainsi l'idée d'une totale rupture du régime avec ses origines. Au Conseil d'État, la continuité est de mise. C'est une des clefs du succès de l'œuvre de réforme intérieure. Mais il ne peut à lui seul contenter la soif de dialogue des Français.
3. MALAISE SOCIAL ET RÉPRESSION POLICIÈRE
Après plusieurs années de prospérité économique, les premiers signes d'essoufflement se font sentir en France au printemps de 1810. Cambacérès en informe immédiatement l'Empereur, même s'il n'a pas encore pris la mesure du phénomène : « Les rapports de la police et de la bourse auront vraisemblablement instruit V. M. de la faillite assez forte que vient de faire une maison de banque connue sous la raison Gaudelet et Dubernard. Il paraît que ce désastre, prévu depuis longtemps par ceux qui connaissent la place, a été essentiellement déterminé par d'autres faillites, qui ont eu lieu en Bretagne, particulièrement à Lannion et à Guingamp 12. » C'est bien le début d'une série de faillites qui annonce une grave crise économique. Quatre jours plus tard, Cambacérès se montre du reste pessimiste : « En dernier lieu, j'ai eu l'honneur de dire un mot à V. M. de plusieurs faillites ou banqueroutes. Ce désordre continue 13. » Malgré l'avertissement de Cambacérès, la crise n'est pas prise très au sérieux, alors qu'elle est incontestablement liée à l'instauration du Blocus continental. Il s'agit d'abord d'une crise marchande ; les circuits traditionnels de commercialisation ont été détruits, affaiblissant les établissements de négoce et les banques.
Les décrets pris par Napoléon à l'été de 1810 ne font qu'aggraver cette crise en provoquant une série de faillites en chaîne, notamment en Allemagne. En septembre, un important négociant de Lübeck, Rodde, spécialisé dans l'importation de produits coloniaux, ne peut plus honorer ses créances. Il est une victime directe des décrets de l'été. Quelque temps plus tard, l'un des principaux banquiers d'Amsterdam, De Smeth, est à son tour atteint. Sa chute est liée au ralentissement économique en Angleterre. En quelques jours, toute l'économie de l'Europe du Nord est ébranlée. Elle a été particulièrement touchée par les nouvelles mesures prises pour faire disparaître la contrebande. L'application de droits onéreux sur les marchandises importées en contrebande et saisies par la police ruine en effet nombre de négociants, fragilisant l'ensemble du réseau de banques dont ils étaient les débiteurs. De plus, les bruits circulant sur une éventuelle réforme monétaire alarment les épargnants qui conservent leur bonne monnaie, provoquant par là 338
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
même une disette d'argent préjudiciable à la bonne marche de l'économie. Puis toute l'activité industrielle est touchée, car les entrepreneurs ne trouvent plus de fonds pour acheter leurs matières premières et voient s'évanouir leurs principaux débouchés. La crise devient alors industrielle. Tous les grands centres industriels sont concernés : Paris, mais aussi Lyon, Bordeaux, Caen, Marseille.
Cette crise provoque dès l'automne de 1810 des débauchages dans de nombreuses entreprises. À Paris, le préfet de police constate cette déprise dès le mois de décembre : « Les fabriques actuellement en souffrance sont l'orfèvrerie et bijouterie, la ciselure et dorure, l'ébénisterie et le meuble, l'horlogerie, la sellerie, la tabletterie. Malgré l'approche du jour de l'an, cent ouvriers orfèvres et trois cents bijoutiers sont sans ouvrage. Même état de souffrance dans la ciselure, la dorure, l'horlogerie ; l'ébénisterie et le meuble souffrent davantage. Point de demandes pour l'étranger, pas d'achats pour l'intérieur, difficultés dans les paiements, quelques faillites récentes dont la plus forte est de Dehen 14. » Les métiers d'art et l'artisanat sont donc les premiers secteurs touchés. Le chômage progresse rapidement. Sur cinquante mille ouvriers recensés à Paris en décembre 1810, douze mille étaient alors sans travail ; leur nombre passe à vingt mille en mai 1811 . À Lyon, la soierie est particulièrement atteinte ; plus de la moitié des quatorze mille métiers sont à l'arrêt.
L'ampleur de cette crise fut beaucoup plus grande que ne le prévoyaient les observateurs. Elle touche en effet l'ensemble de l'Europe, y compris l'Angleterre, dont les activités restent très liées, malgré le blocus, à celles du continent. Elle eut don� pour conséquence le ralentissement de l'activité économique. A cela s'ajoute dès 1810 une récolte en baisse par rapport aux années précédentes. La situation s'aggrave encore en 1811. Cette année-là, les campagnes de l'Empire sont victimes d'un véritable cataclysme météorologique. Violents orages dans le Nord et l'Ouest, sécheresse dans le Midi provoquent la chute de la production agricole dans nombre de régions. De ce fait, les prix montent. Au plan national, le prix de l'hectolitre de blé passe de vingt francs en 1810 à trente-trois francs en 1812, mais dans certains départements comme la Seine
Inférieure, les Bouches-du-Rhône ou la Gironde, ce prix dépasse les quarante francs, ce qui entraîne le retour des disettes dans ces régions et la multiplication des errants et vagabonds. Le préfet de Seine-Inférieure signale ainsi, en juillet 1812, des bandes de centaines d'errants qui assiègent les propriétaires. Ailleurs, lorsque les récoltes sont bonnes, il est difficile de trouver des débouchés à cause du ralentissement de l'activité économique. Les paysans travaillant pour l'industrie sont parmi les premières victimes de la baisse de la production. L'appauvrissement du monde rural s'ensuit ; il contribue à son tour à aggraver la crise industrielle en privant l'industrie de débouchés, les paysans, sans argent, renonçant à 339
L'ÉCHEC DU SURSAUT DYNASTIQUE (1810-1815)
acheter des produits manufacturés. Par ailleurs, le développement de la pauvreté favorise l'extension des épidémies qui frappent notamment les régions régulièrement traversées par les armées. De ce point de vue, l'Est et la région parisienne ont été particulièrement touchés.
La crise économique a donc d'importantes répercussions sociales dont se préoccupe très vite le régime. Deux armes principales sont utilisées contre cette crise sociale : une aide de l'État en faveur de grands travaux, mais aussi le cas échéant la répression des troubles.
L'État tente d'abord de remédier à la crise en accordant des prêts à des entreprises en difficulté ; c'est ainsi que le manufacturier parisien Richard-Lenoir reçoit une avance de deux millions de francs, qui ne lui suffit pas pour survivre. Une autre entreprise spécialisée dans le textile, la maison Gros et Davillier, obtient elle aussi un prêt important, qui lui permet de faire face à ses difficultés. L'État procède à des commandes pour soutenir certains secteurs particulièrement touchés, comme la soierie ; une commande de deux millions est ainsi passée auprès des fabricants lyonnais. Une politique de grands travaux est également lancée, afin de fournir du travail aux ouvriers sans emploi ; ces travaux de voirie sont particulièrement importants dans la capitale où l'on met en chantier cinq abattoirs à la périphérie de la ville. A Rouen ou Lyon on engage la construction de ponts.
Ces mesures ne suffisent pas à endiguer le flot de la révolte. Les années 1810-1812 voient en effet renaître une forme de manifestation populaire typique de l'Ancien Régime, mais qui avait quelque peu disparu du paysage français depuis l'époque de la Révolution, à savoir l'émeute frumentaire. Le pays renoue aussi avec la recrudescence de la revendication ouvrière. Dans l'un et l'autre cas, le gouvernement choisit la voie de la répression. Les premiers troubles avaient eu lieu à l'automne de 1810. Des ouvriers parisiens s'étaient mis en grève pour demander des augmentations de salaire ; leur mouvement fut rapidement réprimé par la police, tant le gouvernement redoutait une explosion sociale dans la capitale. Tout au long de la crise, il parvint cependant à approvisionner la ville en blé, éteignant par le fait même les motifs de rébellion les plus criants. En revanche, dans d'autres villes jugées moins remuantes, des troubles sérieux se développèrent, par exemple à Rennes et à Charleville, où des émeutes éclatent. À Caen, la crise du textile conduit les deux tiers des ouvriers au chômage, tandis que le prix du kilogramme de pain atteint son maximum, en février 1812. Cette annonce provoque une émeute dans la halle aux grains le 2 mars. Un moulin et un magasin de grains sont attaqués, la maison d'un marchands de grains est pillée, ainsi que des péniches à quai dans le port. Les émeutiers réclament du pain, mais ils s'en prennent également aux autorités, insultant notamment le préfet.
Le mouvement se prolonge pendant plusieurs jours. Des rumeurs 340
LE DÉVELOPPEMENT D'UN ÉTAT AUTORITAIRE
circulent. On murmure que Napoléon serait mort, on évoque d'existence de troubles similaires dans d'autres villes, comme le rapporte le préfet du Calvados, le 14 avril : « On répand ici la nouvelle de séditions très graves à Amiens et à Lyon ; dans cette dernière ville, le peuple aurait désarmé la troupe et tiré le canon sur elle. » Ces bruits maintiennent la population dans un état de tension extrême.
Cette crise survenue à Caen, au printemps de 1812, et qui par certains côtés s'apparente à une révolte frumentaire classique, inquiète les pouvoirs publics. Au sommet de l'État, on redoute en effet que l'émeute sociale ne débouche sur des revendications politiques.
Certes, la critique de l'État est l'une des constantes de ce type de révolte de la faim ; elle n'en est pas moins dangereuse pour le gouvernement qui décide de pratiquer une répression sévère. Celle-ci doit servir d'exemple, afin d'empêcher la contagion du mouvement.
La Garde impériale est dépêchée sur place et procède à de nombreuses arrestations, tant dans les milieux jacobins que dans les rangs royalistes. Une cour martiale est réunie pour juger les émeutiers ; huit d'entre eux sont condamnés à mort, dont cinq femmes.
Neuf autres sont condamnés aux travaux forcés. Les femmes ont été particulièrement actives dans cette révolte, marquant leur désapprobation face à un régime qui affame le peuple et lui prend ses fils.
Les conscrits sont également au cœur de l'action. Les racines politiques du conflit sont évidentes, ce que le pouvoir a bien compris.
Les émeutes de Caen témoignent de l'impopularité d'un régime désormais incapable de nourrir le peuple, malgré la remise en honneur, au début de 1812, des soupes populaires distribuées aux plus pauvres.
Ainsi, l'annonce des premiers désastres militaires, à la fin de 1812, tombe sur une population dont la confiance a été entamée. La crise économique, la pression grandissante que font peser sur le pays les levées d'hommes, le poids des impôts, contribuent à fragiliser une opinion qui s'était habituée, dans la première décennie du siècle, à conjuguer victoires militaires et prospérité économique. Or, ni le renforcement de l'autorité ni la répression policière ne suffisent à rétablir une confiance également ébranlée par les conséquences de la crise religieuse.
