1. L'ORDRE ET LA PAIX

Révoltes chouannes dans l'Ouest, poches de résistance royalistes dans le Sud, brigandage endémique sur une bonne partie du territoire font de la France un pays peu sûr, à la fin de 1799. On hésite à s'y déplacer et à y faire du commerce, ce qui ralentit l'activité économique du pays. Les premières mesures prises par Bonaparte, au lendemain du coup d'État, tendent à rétablir la légalité républicaine sur l'ensemble du territoire. C'est dans l'Ouest que la situation est la plus préoccupante, car les chouans y ont conservé des positions solides et des relais nombreux dans l'opinion. Les attaques menées contre plusieurs villes au mois d'octobre ont laissé des traces. L'ancien montagnard Levasseur, retiré au Mans où il exerce les fonctions de chirurgien à l'hôpital, est tout ému de l'attaque des chouans 65

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contre la ville ; il a alors repris les armes contre cette offensive.

L'agitation est encore sporadique, pendant les dernières semaines de l'année 1799, mais les armées du général Hédouville tiennent les principaux axes de communication et empêchent tout développement du mouvement. C'est dans ce contexte que les chefs chouans acceptent de négocier avec Bonaparte qui a adressé quelques signes en leur direction. Le premier est l'abrogation de la loi sur les otages, votée quelques semaines plus tôt sous l'impulsion des néojacobins et qui permettait d'emprisonner les membres de la famille d'un émigré. L'abandon de cette mesure arbitraire est d'autant mieux perçu par les milieux royalistes qu'il s'accompagne d'un assouplissement de la législation en faveur des émigrés.

Mais l'action décisive concerne la signature d'une paix durable dans l'Ouest. Bonaparte est d'autant plus attentif à la pacification de la Vendée qu'il s'agit d'une région sensible, véritable symbole de la contrerévolution depuis 1793. L'apaisement de la Vendée doit sanctionner la fin de la Révolution. Hyde de Neuville ne s'y est pas trompé : « La pacification de la Vendée était un des actes auxquels le Premier consul tenait le plus à attacher son nom », écrit-il 2. Pour cette opération, Bonaparte s'appuie en particulier sur un prêtre d'Angers, l'abbé Bernier, qui appartenait à l'armée de Vendée et qui accepte de se rallier au nouveau régime, au lendemain du 18-Brumaire. S'il n'intervient pas dans l'armistice d'Angrie, signé le 24 novembre 1799 entre le général Hédouville qui dirige alors l'armée républicaine et les chefs vendéens, Bourmont, Châtillon et d'Autichamp, il se montre très actif ensuite pour que les chouans consentent à négocier. Mais ces derniers sont alors réticents et, s'ils envoient le général d'Andigné à Paris auprès de Bonaparte, c'est dans le seul dessein de le convertir à l'idée de restauration. Le Premier consul ne peut y consentir mais, pour favoriser l'établissement de la paix, il assure, dans une déclaration du 28 décembre, le pardon et l'amnistie aux combattants qui acceptent de déposer les armes ; il promet aussi la liberté du culte. Malgré ces concessions, les royalistes hésitent à traiter. C'est alors que l'action de l'abbé Bernier s'avère décisive. Ne pouvant convaincre l'ensemble des insurgés, il réunit les seuls chefs vendéens, le 19 janvier 1800, au château de Montfaucon et obtient d'eux la signature de la paix.

La soumission de la Vendée est alors effective. Quelques jours plus tard, Bernier est reçu à Paris par Bonaparte. Il peut faire valoir la justesse de ses vues, la paix en Vendée provoquant, par ricochet, la paix dans tout l'Ouest : Châtillon signe la paix le 20 janvier, d'Andigné le 29 et Bourmont le 4 février, sans pour autant rendre leurs armes. Quelques groupes isolés continuent la lutte, derrière Cadoudal en Bretagne et Frotté en Normandie. Cependant, ces hommes sont trop peu nombreux et sont vite battus par les armées de Bonaparte. Frotté est exécuté le 14 février, tandis que Cadoudal parvient à gagner l'Angleterre. Le danger militaire a dis-66

LE CHANTIER DES RÉFORMES

paru dans l'Ouest, mais la résistance royaliste n'y est pas éteinte et représente l'une des formes d'expression de l'opposition au nouveau régime.

Dans le Sud, la situation est plus confuse, et aussi plus difficile à maîtriser. Le pouvoir n'a pas affaire à de véritables armées, mais plutôt à des bandes plus ou moins organisées qui associent le brigandage et la résistance royaliste. Se réfugiant dans les montagnes de l'arrière-pays méditerranéen et recrutant des troupes parmi les déserteurs, ces bandes de brigands sèment la terreur sur les routes, dans les villages et jusqu'aux abords des petites villes. Des fermiers sont rançonnés, leurs femmes et leurs filles violées, les voyageurs délestés de leur pécule. En décembre 1799, Draguignan est investie par mille deux cents déserteurs de l'armée d'Italie, vite ramenés à la raison par les troupes du général Masséna, mais le danger n'en est pas moins réel. L'armée, mais aussi la gendarmerie, réorganisée en 1800, sont mises à contribution pour débusquer les bandes armées, mais il faut également les empêcher de se reformer. C'est le sens de la loi du 7 février 1801 qui crée des tribunaux criminels composés uniquement de magistrats, de militaires et de civils nommés par Bonaparte. Puis, en mai 1802, des tribunaux spéciaux sont établis dans plusieurs départements pour juger les faits de brigandage, le jury étant suspendu en octobre. La poursuite de cette politique de répression, deux ans après le 18-Brumaire, m0l!.tre la persistance des résistances au régime dans certaines régions. A la fin de 1802, la paix civile a enfin été globalement imposée au pays. Depuis mars, la France vit également en paix avec ses voisins.

« Le cri unanime est la paix », écrivait Fouché aux consuls dans un des rapports adressés au lendemain du 18-Brumaire. Bonaparte connaît cette attente et s'engage dans cette voie, une fois la Constitution promulguée. Il n'entend cependant pas brader les conquêtes passées et promet la paix certes, mais une paix glorieuse. Son adresse aux Français, datée du 25 décembre 1799, est claire : « La République sera imposante aux étrangers, si elle sait respecter dans leur indépendance le titre de sa propre indépendance ; si ses engagements, préparés par la sagesse, formés par la franchise, sont gardés par la fidélité. Elle sera enfin formidable aux ennemis, si ses armées de terre et de mer sont fortement constituées 3, » Les ennemis de la France, qui est toujours en guerre contre l'Autriche et l'Angleterre, sont prévenus. Bonaparte n'entend pas désarmer. Le même jour, il en avertit du reste le souverain autrichien, en l'incitant à la négociation : « Tout fait prévoir que, dans la campagne prochaine, des armées nombreuses et habilement dirigées tripleront le nombre des victimes que la reprise des hostilités a déjà faites 4. »

Bonaparte use ainsi de la dissuasion, tout en se préparant à un prochain conflit qu'il juge inévitable. Une lettre, datée du même jour, part pour l'Angleterre. Elle contient une offre de « pacification générale », mais sans qu'aucune concession permette d'envisager 67

LA RÉPUBLIQUE CONSULAIRE (1799-1804)

l'interruption des combats. De fait, Bonaparte n'envisage la paix que dans les limites du traité de Campoformio, c'est-à-dire avec la rive gauche du Rhin et l'Italie du Nord que les Français ont presque totalement évacuées. Ces conditions sont inacceptables pour les souverains anglais et autrichien qui déclinent l'offre de Bonaparte.

Ce dernier peut dès lors préparer la prochaine campagne.

Le Premier consul profite du calendrier. Parvenu au pouvoir à la fin de l'automne, il a tout l'hiver pour préparer et galvaniser des troupes qu'il entend conduire lui-même à la bataille, comme il le leur indique dès le 25 décembre 1799 : « Soldats ! lorsqu'il sera temps, je serai au milieu de vous, et l'Europe se souviendra que vous êtes de la race des braves. » La flatterie, élément nécessaire à la conduite des hommes, converge avec la menace. Aux soldats expérimentés, dont certains ont servi sous ses ordres en Italie, il adjoint de nouvelles recrues, mobilisées en vertu de la loi Jourdan de 1798. Il fait aussi appel au dévouement des jeunes Français qu'il incite à s'enrôler : « Si vous êtes jaloux d'être une armée destinée à finir la guerre de la Révolution, en assurant l'indépendance, la liberté et la gloire de la grande nation : aux armes 5 ! » Appuyé par deux armées, l'une sur le Rhin, commandée par le général Moreau et forte de cent mille hommes, l'autre sur la frontière italienne, dirigée par le général Masséna avec quarante mille soldats, il prend la tête de l'armée de réserve, qui réunit cinquante-cinq mille hommes, et s'engage vers la plaine du PÔ, à travers les Alpes, pour encercler les Autrichiens. La manœuvre faillit échouer, à la suite de la prise de Gênes par les Autrichiens, mais Bonaparte sortit finalement victorieux du conflit, après la bataille de Marengo, le 14 juin 1800.

D 'abord incertaine, à cause de la dispersion des forces françaises, la bataille tourne à l'avantage de Bonaparte, grâce notamment au soutien décisif du général Desaix et de ses vingthuit mille hommes qui permettent à l'armée française d'emporter la victoire. Le combat fut âpre, laissant sur le champ de bataille près de six mille soldats fran

çais, dont le général Desaix. Toutefois, la victoire de Marengo devait s'avérer décisive. Elle permit au Premier consul de rentrer en France auréolé d'un nouveau succès en Italie. Celui-ci fut par ailleurs consolidé par les victoires parallèles de Moreau en Allemagne. L'Italie du Nord reconquise, Bonaparte pouvait envisager de négocier avec l'Autriche. Il fallut cependant attendre l'hiver suivant et les nouveaux déboires autrichiens devant Moreau pour que les pourparlers de paix s'engagent. Finalement, par la paix de Lunéville, signée le 15 février 1801, l'Autriche concédait la rive gauche du Rhin à la France et accepta.it sa tutelle sur l'Italie du Nord et l'Italie centrale. Le Consulat retrouvait ainsi l'aire d'influence qui avait été celle du Directoire jusqu'en 1799.

La guerre n'en était pas pour autant finie. L'Angleterre restait un ennemi redoutable. C'était aussi un adversaire isolé, privé de l'allié autrichien, alors que la France avait, elle, renforcé son alliance avec 68

LE CHANTIER DES RÉFORMES

l'Espagne et s'était rapprochée de la Russie de Paul pr, qui, à la tête d'une ligue des neutres englobant les pays scandinaves, fermait la Baltique au commerce anglais. Bonaparte s'employa aussi à renforcer sa marine, dans la perspective d'une éventuelle descente en Angleterre. Dans ce contexte défavorable, les Anglais acceptèrent de négocier. Comme l'écrit Talleyrand, « l'Angleterre, sans alliés audehors, et éprouvant quelques embarras au-dedans, sentit ellemême le besoin de la paix 6 )). Les négociations avaient été engagées dès le mois de février 1801 par le nouveau ministre des Affaires étrangères anglais, Hawkesbury, mais le départ, en mars, de Pitt qui incarnait depuis huit ans la guerre contre la France révolutionnaire, facilite leur déroulement. Ces négociations sont longues ; elles n'empêchent du reste pas la poursuite du conflit, tant en Égypte que dans la péninsule Ibérique où l'Espagne, alliée de la France, engage, au printemps 1801, une guerre feutrée contre le protégé par

l'Angleterre. La défaite du général Menou en Egypte, suivie de l 'évacuation des troupes françaises de ce pays aux termes de la convention du 31 août 1801, lève l'une des hypothèques qui pesaient sur les négociations, la France ne pouvant plus désormais espérer garder cette conquête. Deux mois plus tard, le 1er octobre 1801 , des préliminaires de paix sont donc signés à Londres, entre le ministre anglais Hawkesbury et l'ambassadeur français, Louis Otto, un Badois au service de la France depuis le règne de Louis XVI. Ils prévoient la rétrocession à la France, à l'Espagne et à la Hollande de leurs colonies, sauf Ceylan et la Trinité, conservées par l'Angleterre qui s'engage, en revanche, à évacuer Malte.

Avant même la signature de la paix d'Amiens, le canon se tait.

Sans attendre, Bonaparte envoie vers Saint-Domingue une expédition maritime chargée de rétablir l'autorité française sur cette île passée sous le contrôle de Toussaint-Louverture. De plus, un traité de paix est signé avec la Russie le 8 octobre. Restent à résoudre les derniers problèmes relatifs au règlement de la paix entre la France et l'Angleterre. Pour ce faire, de nouvelles négociations sont engagées à Amiens, entre Joseph Bonaparte et lord Cornwallis. Les accords de paix sont signés le 25 mars 1802 par ces deux plénipotentiaires, auxquels se joignirent Schimmelpenninck pour la République batave et Azara pour l'Espagne. Les préliminaires de Londres étaient confirmés, les deux pays s'engageant à évacuer simultanément l'île de Malte et les ports napolitains, les Anglais obtenant en outre la promesse d'un traité de commerce, qui leur ouvrirait les portes de la France. Mais l'Angleterre ne remettait pas en cause les frontières europ�ennes de la France qui abandonnait simplement toute visée sur l'Egypte. « En moins de deux ans et demi, écrira Talleyrand, c'est-à-dire du 18 brumaire (9 novembre 1799) au 25 mars 1802, date de la paix d'Amiens, la France avait passé de l'avilissement où le Directoire l'avait plongée au premier rang en Europe 7. )) En 1802, l'influence de la France s'étend sur toute l'Europe 69

LA RÉPUBLIQUE CONSULAIRE (1799-1804)

occidentale. Les républiques sœurs qui avaient vu le jour à l'époque du Directoire ont été réorganisées. Au nord, la Hollande est réfor·

mée à l'initiative du général Augereau, commandant en chef de l'ar·

mée française, et de l'ambassadeur Sémonville. En septembre 1801, le directoire de cinq membres est remplacé par un gouvernement collégial confié à douze régents, en même temps que les assemblées sont épurées. La République batave est invitée à aider financière·

ment la France et à entretenir une armée de dix-huit mille hommes.

Elle doit aussi accepter, aux termes du traité d'Amiens, la perte de Ceylan. La Suisse avait également formé une république sœur sous le Directoire, la République helvétique, dont les Français furent chassés au printemps de 1799, avant d'y reprendre pied à l'automne.

Comme en Hollande, la prise de pouvoir de Bonaparte s'accompagne d'une réforme des institutions qui ne parvient cependant pas à imposer l'ordre aux diverses factions du pays. Il faut attendre 1803

pour que Bonaparte prenne en main la destinée de la Suisse en s'imposant comme le médiateur des cantons suisses. En Italie, le traité de Lunéville avait reconnu à la France le contrôle du nord et du centre de la péninsule. Bonaparte choisit immédiatement de réorganiser la République cisalpine autour de Milan et la République ligure autour de Gênes, deux États constitués sous le Directoire, mais il décide de ne pas rétablir la République romaine qui avait été créée en 1797 ; il laisse au pape ses Etats, réduits au Latium, aux Marches et à l'Ombrie. Pie VII en prend possession en juillet 1800.

Dans le même temps, la Toscane est confiée à Louis de Bourbon, gendre du roi d'Espagne, dans le cadre d'une ample négociation diplomatique destinée à resserrer les liens eng-e la France et l'Espagne. Louis de Bourbon devient donc roi d'Etrurie. Le duché de Parme est également occupé par les troupes françaises, �ais sans statut particulier ; il est administré par un conseiller d'Etat proche de Talleyrand, Moreau de Saint-Méry, ancien député de la Martinique, son île natale, à la Constituante. Il introduit les institutions françaises dans le duché de Parme. C'est également un administrateur provisoire, le Corse Saliceti, qui est chargé en 1801

d'organiser la République de Lucques.

À côté de ces petits États placés sous l'influence française, le principal État satellite constitué par la France reste la République cisalpine, transformée en janvier 1802 en République italienne.

Bonaparte convoque alors à Lyon les principaux dirigeants cisalpins et leur impose une nouvelle constitution, calquée sur le modèle français. Cette constitution crée deux assemblées : une Consulte, composée 5ie membres élus à vie et qui joue à la fois le rôle du Conseil d'Etat et du Sénat, et un Corps législatif de soixante-quinze membres, élus par trois collèges de propriétaires fonciers, commer

çants et savants, et qui, comme son homologue français, n'a le pouvoir que d'approuver ou rejeter les projets de lois qui lui sont soumis. A la tête de cette république figure un président. Bonaparte 70

LE CHANTIER DES RÉFORMES

impose, non sans quelque difficulté, sa nomination à ce poste, tandis que François Melzi d'Eril, un noble milanais de quarante-neuf ans, obtient la vice-présidence de la République italienne qu'il est en fait appelé à gouverner. Quant au Piémont, son sort n'est réglé qu'en septembre 1802, lorsqu'il est divisé en départements rattachés à la France.

Dans les États placés sous la dépendance française, des institutions copiées sur le modèle consulaire se mettent en place, mais l'hégémonie française s'exprime surtout par la présence armée, constante sur ces territoires. Bonaparte a envoyé ses meilleurs généraux dans ces États satellites : Augereau en Hollande, Murat en Italie, afin d'empêcher toute tentative d'émancipation.

2. LE PERCEPTEUR, LE PRÉFET ET LE JUGE

Dans la déclaration qu'il adresse aux Français le 25 décembre 1799, Bonaparte expose son programme d'action : « Rendre la République chère aux citoyens », et ajoute : « Elle sera chère aux citoyens si les lois, si les actes de l'autorité sont toujours empreints de l'esprit d'ordre, de justice, de modération. Sans l'ordre, l'administration n'est qu'un chaos : point de finances, point de crédit public ; et, avec la fortune de l'État, s'écroulent les fortunes particulières.

Sans justice, il n'y a que des partis, des oppresseurs et des victimes.

La modération imprime un caractère auguste aux gouvernements comme aux nations ; elle est toujours la compagne de la force et le garant de la durée des institutions sociales 8. » La paix intérieure est donc un préalable à toute action publique. Elle ne saurait c�pendant suffire. Pour Bonaparte, il faut redonner toute sa place à l'Etat d,ans le pays. Sa déclaration indique quels sont les trois piliers de cet Etat reconstruit : le préfet qui administre, le percepteur qui lève l'impôt, le juge garant de la paix civile. Il n'a pas encore, à cette date, intégré le prêtre dans son schéma de la vie en société.

Le premier souci de Bonaparte est d'ordre financier. Les caisses de l'Etat sont vides lorsqu'il accède au pouvoir. Même si le jugement du ministre Gaudin est quelque peu partial, il n'en révèle pas moin� l'état calamiteux du budget lorsque Bonaparte arrive à la tête de l'Etat : « Au 20 brumaire, il n'existait réellement plus vestige de finances en France. Une misérable somme de cent soixantesept mille francs était, à cette époque, tout ce que possédait, en numéraire, le Trésor public d'une nation de trente millions d'hommes !

[ ... ] Tout était donc à faire, et tout à changer pour remédier aux maux que le système (si l'on peut l'appeler ainsi) qui avait été suivi jusque-là aurait bientôt rendus sans remède 9. » La réorganisation du système fiscal est l'une des premières tâches auxquelles s'attelle le nouveau ministre. « Il fallait premièrement, note-t-il, réorganiser 71

LA RÉPUBLIQUE CONSULAIRE (1799-1804)

la confection des rôles des contributions directes. » Pour y parvenir, il crée, dès le mois de novembre, au sein de son ministère, une Direction des contributions directes qui prélude à la mise en place d'une nouvelle administration fiscale. L'essentiel n'est pas d'innover, mais de rationaliser les structures existantes. De fait, Gaudin conserve les impôts directs créés par la Révolution, ceux qu'on appelle au XIXe siècle, lorsque de nouvelles contributions auront été inventées, les « quatre vieilles » ; ce sont l'impôt foncier, le plus important puisqu'il représente les trois quarts des impôts directs, prélevé en fonction de la valeur du patrimoine immobilier, l'impôt mobilier, reposant sur les avoirs industriels et commerciaux, la patente payée par les commerçants et l'impôt dit des « portes et fenêtres », censé taxer les habitants en fonction du confort apparent de leur habitation. De nouveaux rôles d'imposition sont établis, fondés d'abord sur une estimation des biens, avant qu'un cadastre soit mis au point. Fort de ces données, un nouveau corps d'agents de l'État peut se mettre au travail et exiger la rentrée de l'argent.

La nouvelle structure fiscale suit le cadre administratif. Un percepteur est envoyé dans chaque canton pour lever l'impôt. Les sommes collectées sont ensuite remises à un receveur général établi dans chaque arrondissement, puis dirigées vers le receveur général du département. Ce dernier est véritablement l'héritier du fermier général d'Ancien Régime, catégorie qui, à l'image de Lavoisier, guillotiné à l'époque de la Terreur, eut beaucoup à souffrir de la Révolution, car elle symbolisait alors une pression fiscale intolérable. C'est sans doute pourquoi les receveurs généraux sont le plus souvent des hommes neufs, venus du monde du négoce ou de la finance. Il leur faut en effet disposer de quelque fortune pour se porter garants des sommes qui leur sont confiées. Un double gardefou est prévu. Tout d'abord, pour assurer une rentrée régulière d'argent, le receveur doit tirer par avance des bons payables chaque mois, d'un montant des sommes à percevoir. L'Etat se prémunit ainsi contre d'éventuels retards dans les rentrées fiscales. En outre, un cautionnement équivalant au vingtième du produit de l'impôt foncier de son département est demandé à chaque receveur général.

La nouveauté vient de ce que ces sommes sont versées en numéraire, alors que le cautionnement s'appuyait auparavant sur des immeubles. Il §'ensuit qu'elles sont disponibles et forment une avance dont l'Etat use pour constituer les premiers fonds de la Caisse d'amortissement qu'il crée dans le même temps.

La création de la Caisse d'amortissement représente le deuxième volet de la politique d'assainissement des finances publiques. Elle vise en effet à apurer la dette publique, qui est considérable, en rachetant des rentes perpétuelles et surtout en versant les intérêts de la rente d'État. L'objectif principal est de rétablir la confiance chez les épargnants, passablement échaudés par la faillite des assi-72

LE CHANTIER DES RÉFORMES

gnats et la banqueroute de l'État en l'an VI. La confiance revenue, l'argent sort des bas de laine pour alimenter la machine économique, mais ,aussi les réseaux financiers si nécessaires à la bonne marche de l'Etat. La Caisse d'amortissement est également sollicitée pour faire des avances au Trésor. Tout naturellement, elle se trouve associée à la création de la Banque de France en 1800. Le régime désirait disposer d'un établissement financier solide, sur lequel il puisse s'appuyer en cas de déficit budgétaire ou de besoin urgent.

Diverses tentatives de création d'une banque d'escompte avaient vu le jour sous le Directoire, mais aucun des établisseme�ts créés n'était assez puissant pour pouvoir accorder son crédit à l'Etat. Les liens qu'avait noués Bonaparte, à la veille du 18-Brumaire, avec les milieux de la banque parisienne permirent d'envisager une concentration de capitaux suffisante pour créer un tel établissement.

L'initiative de la création semble appartenir aux banquiers euxmêmes, mais elle n'aurait pas abouti sans l'aval du gouvernement qui reste cependant discret, tant la méfiance est grande dans le public vis-à-vis de toute intervention de l'Etat en matière financière.

Le 6 janvier 1800, les statuts de la nouvelle banque sont approuvés.

Le 13 février se tient la première assemblée générale des actionnaires. Deux hommes jouèrent un rôle particulièrement important dans sa fondation : Lecouteulx de Canteleu, manufacturier rouennais et banquier, devenu sénateur, et Perrégaux, banquier d'origine suisse, également membre du Sénat. La Banque de France est administrée par un conseil de quinze régents et trois censeurs, élus par l'assemblée générale et devant disposer d'au moins trente actions.

Le capital de la Banque de France, de trente millions de francs, a en effet été divisé en trente mille actions de mille francs. Les souscriptions sont hésitantes jusqu'à la paix de Lunéville ; il faut deux ans et demi pour placer les trente mille actions initiales. La famille Bonaparte participe elle-même au capital, afin de renforcer la confiance dans ce nouvel établissement. Finalement, le capital se trouve être assez dispersé, entre plus de deux mille actionnaires, mais un dixième d'entre eux, constituant ce qu'on appellera ensuite les « deux cents familles », dispose de la moitié du capital. Ces gros actionnaires appartiennent au monde de la haute finance, de la banque ou du négoce maritime. Le soutien du régime se traduit par le renforcement des réserves métalliques de la nouvelle banque : la Caisse d'amortissement lui confie la moitié des fonds provenant de la caution des receveurs généraux, tandis qu'elle absorbe aussi deux autres établissements financiers. Le stock métallique de la Banque de France doit en effet être suffisant pour lui permettre d'effectuer le réescompte des traites reçues par les autres établissements bancaires et financiers. Par son poids, la Banque de France garantit ainsi une stabilisation du réseau bancaire, jusque-là fragile ; elle permet d'éviter des faillites préjudiciables au crédit. Elle facilite par là même la reprise économique, en aidant à la circulation de l'argent, 73

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par exemple par l'entremise d'avances considérables consenties aux négociants chargés de la fourniture aux armées. Bien que privée et en principe indépendante du pouvoir, la Banque joue aussi un rôle de soupape de sécurité pour le Trésor, puisqu'elle fait des avances sur les rentrées futures. Elle acquiert ainsi un statut privilégié. Dès le 18 janvier 1800, Bonaparte lui a accordé la protection du gouvernement, la Banque ayant obtenu le droit d'émettre des billets. Mais elle n'est pas, pour l'heure, la seule à avoir ce privilège.

Une nouvelle étape est franchie en avril 1803, avec la réforme monétaire entreprise par Bonaparte, qui vient parachever la réorganisation financière du pays. Contrairement à une idée reçue, la loi du 17 germinal an XI ne crée pas une nouvelle monnaie, que l'on appellera ensuite le « franc germinal », dans la mesure où cette unité monétaire avait été mise en place par la Convention, en 1795, avec l'intention d'unifier les monnaies sur l'ensemble du territoire.

De même, la décision de fIxer la valeur du franc par rapport à l'argent (un franc représente cinq grammes d'argent), mais aussi à l'or, reprend une tradition ancienne .. Toutefois, après la crise financière des années révolutionnaires, le lancement du franc germinal a un effet psychologique évident ; le régime entend montrer son intention de faire du neuf, en procédant à la refonte des anciens francs ; il souhaite également parachever l'unité monétaire du pays en provoquant la disparition des vieilles monnaies, toujours en circulation, avec un résultat mitigé puisque, pour les échanges locaux notamment, les monnaies d'Ancien Régime sont encore utilisées, dans certaines régions, au milieu du XIXe siècle. Il n'en demeure pas moins que le franc dit germinal connaît une grande faveur, au point de conserver sa valeur jusqu'à la Première Guerre mondiale. La réforme monétaire de 1803 a cependant un autre effet : la Banque de France obtient le privilège de l'émission des billets de banque sur Paris, pendant quinze ans. Il ne faut pas y voir l'abandon de la méfiance à l'égard du papier-monnaie, car les billets émis sont de grosses coupures, de cinq cents francs, destinées à faciliter les échanges entre établissements financiers et de négoce. Ainsi, la Banque de France renforce son rôle de banque centrale. Elle absorbe alors les deux autres établissements fInanciers qui émettaient de la monnaie : la Caisse d'escompte du commerce et le Comptoir commercial.

La réforme financière et partant la bonne rentrée des impôts ne pouvait être efficace, aux yeux de Bonaparte, sans une réforme de l'administration. De ce point de vue, la loi du 17 février 1800

marque un tournant considérable dans la vie politique et administrative du pays en instaurant une extrême centralisation des pouvoirs entre les mains d'un seul homme, le préfet. Le Consulat conserve le cadre du département dont l'élaboration avait suscité de nombreux débats en 1790. Il remplace en revanche le district, jugé trop étroit, par l'arrondissement qui, en englobant un tiers à un 74

LE CHANTIER DES RÉFORMES

quart du département, paraît une circonscription suffisamment large pour servir d'intermédiaire entre la commune et le département.

Au-delà des modifications du cadre administratif, le changement primordial provient de la nature des charges dévolues aux administrateurs. Ceux-ci sont désormais nommés et non plus élus comme par le passé. Les formes collégiales de direction qui prévalaient sous la Révolution disparaissent au profit d'un unique agent d'exécution.

Le préfet, héritier de l'intendant d'Ancien Régime, devient l'un des personnages clefs de la France napoléonienne. Nommé par le Premier consul sur proposition du ministre de l'Intérieur, il est le plus souvent étranger au département qu'il est chargé d'administrer, afin d'éviter les compromissions et les pressions diverses. En 1800, la plupart d'entre eux ont été choisis au sein du personnel révolutionnaire. Près de soixantedix avaient appartenu à l'une ou l'autre des assemblées successives. D'autres avaient eu des responsabilités locales. L'influence de Lucien Bonaparte, alors ministre de l'Intérieur, qui parvient à imposer soixante-cinq des noms qu'il avait proposés, mais aussi celle de Cambacérès ou de Talleyrand expliquent largement cette reproduction du personnel révolutionnaire dans le corps préfectoral du Consulat. Le temps presse et les hommes disponibles sont rares, d'autant que la fonction a des contours encore flous, que le ministre de l'Intérieur s'emploie pourtant à clarifier rapidement. Les instructions qu'il adresse aux préfets en mars 1800

confirment la lourdeur des charges qui leur sont confiées : « La tâche que vous avez à remplir est grande ; vos attributions sont multipliées, elles embrassent tout ce qui tient à la fortune publique, à la prospérité nationale, au repos de vos administrés 10. » Chargé de veiller à l'ordre public, à la bonne rentrée de l'impôt, à l'efficacité du système de la conscription, le préfet doit aussi s'occuper des questions d'enseignement et, bien!ôt, après la signature du Concordat, de la réorganisation des Eglises. Il a aussi pour mission d'encourager le développement de l'agriculture, du commerce et de l'industrie et, à cet effet, veille à l'entretien des routes et à la construction de nouveaux ouvrages d'art. De par ses multiples fonctions, le préfet est en relation avec la plupart des ministres, même si le ministre de l'Intérieur reste son interlocuteur privilégié. Agent d'exécution, il sait aussi prendre des initiatives et secouer le joug parfois pesant du gouvernement. Ainsi, à Fouché qui lui reprochait de ne pas l'avoir informé d'une question d'ordre public, le préfet de l'Isère répondit : « J'ai toujours regardé comme un principe de bonne administration de ne point épuiser l'action ou la surveillance du gouvernement sur des détails que l'autorité locale peut régler définitivement Il. »

L'omnipotence du préfet n'est qu'à peine contenue par la présence à ses côtés d'un conseil de préfecture, composé de membres nommés par l'État, et dont le rôle est purement consultatif. Quant au conseil général, assemblée représentative des intérêts locaux, 75

LA RÉPUBLIQUE CONSULAIRE (1799-1804)

mais où, en vertu du système électoral, ne sont admis que des notables du département, il limite son action à des tâches budgétaires auxquelles il adjoint, le cas échéant, la rédaction d'adresses au gouvernement. Son influence est donc très réduite sur la vie et l'administration du département. Ce schéma se reproduit au niveau de l'arrondissement puisque le sous-préfet, souvent un homme du cru, est entouré d'un conseil de sous-préfecture et d'un conseil d'arrondissement au rôle effacé. Lui-même se contente d'administrer en pleine dépendance à l'ég�rd du préfet.

Le préfet représente l'Etat dans son département et, à ce titre, il se doit d'être à la hauteur de sa charge, ce qui n'est pas sans poser quelques difficultés à certains de ces hommes qui, tout en étant issus de la bourgeoisie, n'ont pas une fortune considérable. Thibaudeau, nommé préfet de la Gironde le 2 mars 1800, en fait l'amère expérience : « Le Premier consul voulait que les préfets eussent une maison montée et de la représentation, qu'ils donnassent des repas, des bals, des fêtes, pour procurer de la considération à l'autorité, de la dignité au gouvernement et lui rallier les partis. La plupart des nouveaux fonctionnaires n'avaient pas assez de fortune. Avec un traitement de vingtquatre mille francs, le préfet de la Gironde n'avait pas de quoi faire grande figure à Bordeaux 12. » Les listes de notabilités montrent en effet que dans la plupart des départements certains habitants, en général issus de l'ancienne noblesse, ont conservé ou récupéré des fortunes considérables. Le préfet ne peut donc rivaliser avec eux, mais la primauté que lui offre le protocole dans les cérémonies, aussi bien que l'uniforme qu'il porte ou l'hôtel qu'il habite, en fait malgré tout un des premiers personnages de son département.

Le préfet a aussi mission de nommer les maires des communes de son département ou, pour les plus importantes, de proposer cette nomination à Bonaparte. Dans tous les cas, les premiers magistrats des trente-six mille communes françaises échappent aux suffrages de leurs concitoyens et deviennent des agents de l'État, même si le conseil municipal qui les entoure est recruté au terme d'une élection. Cette décision qui renforce la centralisation administrative est justifiée par Bonaparte qui, dans une note dictée à son frère Lucien, en mars 1800, s'en prend au système qui prévalait sous la Révolution, déplorant la spoliation des communes, « filles délaissées ou pillées depuis dix ans par les tuteurs municipaux de la Convention et du Directoire », et ajoutant : « En changeant de maires, d'adjoints et de conseillers de commune, elles n'ont guère fait, en général, que changer de mode de brigandage ; on a volé le chemin vicinal, on a volé le sentier, on a volé les arbres, on a volé l'église, on a volé le mobilier de la commune, et on vole encore sous le flasque régime municipal de l'an VIII 13. » Bonaparte use du procédé qu'il a utilisé au niveau national lorsqu'il s'appuyait sur l'antiparlementarisme pour justifier l'accroissement du pouvoir personnel. Dans le cadre de la commune, la déposition des pouvoirs dans les mains d'un seul 76

LE CHANTIER DES RÉFORMES

homme, nommé par l'État ou son représentant, est présentée comme favorable aux intérêts de la communauté, ce qui peut paraître paradoxal, mais s'avère un argument payant à l'heure de la dislocation des élites locales.

Le cadre administratif sert enfin de base à la refonte de la carte judiciaire. Dans une société marquée par l'insécurité, la fonction du juge apparaît essentielle ; elle est complémentaire de celle du préfet.

« Surveiller et punir » sont en effet les maîtres mots de la pensée bonapartiste. Une nouvelle fois, la nomination remplace l'élection, sauf dans le cas particulier des juges de paix, chargés au niveau du canton de régler les petits contentieux. Ils restent élus directement par les citoyens jusqu'en 1802. Mais tous les autres magistrats sont nommés, avec une double intention. La première consiste à faire dépendre l'avancée de leur carrière de l'État, ce qui forme un frein à leur indépendance. La seconde revient à les distraire aux influences locales et ainsi à leur donner une plus grande autorité dans leurs jugements. La volonté de rompre avec certaines formes de laxisme contemporaines de la Révolution est manifeste. Le Code pénal, publié dix ans plus tard, le démontrera avec force. Déjà, les consignes données en 1800 vont dans le sens d'une plus grande sévérité des tribunaux. La réforme judiciaire de mars 1800 concerne avant tout la délimitation des compétences propres à chaque tribunal.

À la base de l'édifice judiciaire, figure la justice de paix qui s'inscrit dans le cadre cantonal. Au niveau de l'arrondissement, un nouvel échelon de juridiction est créé avec l'instauration des tribunaux de première instance ; composés de trois juges au moins, ils ont compétence pour juger les affaires civiles et pénales, et ils servent de chambre d'appel pour les jugements prononcés par les juges de paix. À l'échelon supérieur, le chef-lieu de département abrite le tribunal criminel. Mais un quatrième niveau de juridiction est créé qui déborde le cadre administratif, à savoir le tribunal d'appel dont le ressort s'étend sur quatre ou cinq départements. En 1800, le champ de l'appel est limité aux affaires civiles et commerciales, mais s'étendra, après 1808, aux jugements des tribunaux correctionnels. Le système mis en place sous la Révolution est donc partiellement préservé, avec notamment la persistance des deux jurys, maintenus jusqu'à la réforme de 1808. Enfin, au sommet de la hiérarchie judiciaire, une Cour de cassation est maintenue, désormais composée de quarante-huit juges nommés à vie par le Sénat. Sa principale fonction reste la cassation des jugements qui lui sont déférés, mais elle acquiert aussi le droit, à partir de 1800, d'interpréter la loi.

Le cadre dans lequel vivent les Français a donc été partiellement transformé dans les premiers mois du Consulat. De nouvelles habitudes se mettent en place, tant en matière de perception des deniers publics, d'administration, que de justice. Ces réformes entraînent le recrutement d'un nouveau personnel d'agents du fisc, de préfets ou 77

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de juges, dont la particularité est de devoir sa place au nouveau régime. La recomposition de ces élites locales, souvent recrutées parmi le personnel des anciens révolutionnaires, a largement contribué à rallier ces hommes au nouveau pouvoir et a de ce fait privé l'opposition d'éventuels soutiens. Toutefois, en 1800, tout un pan de la société reste encore aux marges du régime. Ce sont les catholiques, vers lesquels se tourne désormais l'attention du Premier consul.