2. LES PREMIERS PAS DU CONSULAT

Sa Constitution en main, Bonaparte ne perd pas de temps pour la mettre en application. Il lui faut d'abord trouver les hommes susceptibles de l'incarner. Ses deux collègues au sein du Consulat avaient été désignés dans le texte même de la Constitution. Ils ne paraissaient pas devoir faire de l'ombre au nouveau maître du pays, même si tous les deux avaient acquis une forte expérience du travail parlementaire pendant les années révolutionnaires. Le deuxième consul, Cambacérès est un Méridional. Fils d'un conseiller à la cour des comptes de Montpellier, ville où il est né en 1753, il appartient par là même à la noblesse de robe. Licencié en droit de la faculté de 53

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Montpellier, puis avocat, il a succédé à son père à la cour des comptes et s'est acquis une excellente réputation de juriste dans sa ville natale. Elle ne lui suffit pas pourtant à être élu aux États généraux, mais, après avoir rempli plusieurs fonctions locales, il est envoyé à la Convention en septembre 1792. Il Y vote la mort du roi, en l'assortissant du sursis, mais cette qualité de « régicide » devait le suivre longtemps. Cet homme du Marais se montre discret à l'heure de la Terreur, se réfugiant dans les questions juridiques et préparant la publication d'un Code civil qui devient sa spécialité. On le retrouve tout naturellement parmi les thermidoriens qui abattent Robespierre et il poursuit sa carrière sous le Directoire, au Conseil des Cinq-Cents. En 1797, il est battu aux élections et doit se retirer momentanément de la vie politique, pour y revenir en qualité de ministre de la Justice en juillet 1799. Associé au coup d'État du 18 brumaire, il conserve ce portefeuille sur les conseils de Sieyès.

Pendant les semaines du Consulat provisoire, Bonaparte a pu apprécier ses qualités et ses compétences de juriste, ce qui, associé à un passé honorable de révolutionnaire, lui ouvre les portes du Consulat. Le Premier consul a aussi opté pour un homme de réseaux, excellent connaisseur des hommes du temps et qui, par les nombreux contacts qu'il a noués depuis sept ans peut s'avérer précieux à l'heure où se recompose le paysage politique. Parmi ces réseaux figure notamment celui de la francmaçonnerie qui est alors en pleine réorganisation, sous la houlette de Rôettiers et avec un large soutien de Cambacérès qui, en 1799, amorce une ascension spectaculaire dans les instances de la maçonnerie française.

C'est un autre profil qu'offre le troisième consul, Lebrun. Son nom émergea du reste moins vite que celui de Cambacérès. En effet, d'autres candidats se dégagèrent, notamment Roederer. Mais Lebrun fut choisi. Conformément à la Constitution, il était désigné pour cinq ans. Normand d'origine, Lebrun, né dans la Manche en 1739, est le plus âgé des trois consuls ; il a trente ans de plus que Bonaparte. Il représente de ce fait la France du XVIIIe siècle ; il a du reste été associé à la tentative de réforme judiciaire du chancelier Maupeou, à l'époque de Louis Xv, avant de partager son infortune jusqu'à ce que la convocation des États généraux le ramène à la vie publique ; il y est effet élu par la noblesse du bailliage de Dourdan.

Député effacé, il n'en occupe pas moins, à sa sortie de charge, les fonctions de président du directoire du département de Seineet -Oise. Puis, retiré à Dourdan, un temps inquiété et emprisonné sous la Terreur, il ne recouvre la liberté qu'à la chute de Robespierre. Il commence ensuite une nouvelle carrière parlementaire, en se faisant élire en 1797 député au Conseil des Anciens. Sans être du complot, il approuve le coup d'État du 18 brumaire et participe à la commission législative provisoire. C'est à cette occasion que Bonaparte le côtoie. Ses origines nobles et les liens qu'il a conservés avec les milieux royalistes en font une garantie de modération. À

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côté du presque régicide Cambacérès, il incarne la résistance aux excès de la Terreur. Au sein du gouvernement consulaire, il est plus particulièrement chargé des questions financières.

Ce gouvernement peut aussi s'appuyer sur un groupe de ministres, nommés directement par Bonaparte et responsables devant lui seul. Le Premier consul conserve la plupart des hommes qui avaient été désignés au lendemain du coup d'État. Il lui faut cependant opérer un remaniement, dû en particulier à la promotion de Cambacérès comme deuxième consul ; il est remplacé à la Justice par Abrial, un spécialiste du droit, avocat de formation, devenu sous la Révolution commissaire du pouvoir exécutif auprès de la Cour de cassation, fonction qu'il occupe encore au début du Consulat, après avoir été chargé d'organiser la République parthénopéenne.

Bonaparte en profite aussi pour changer de ministre de l'Intérieur et substituer à l'inefficace Laplace son propre frère, Lucien, élément clef du complot du 18 brumaire. Enfin, il crée un poste de secrétaire d'État confié à Maret, qui occupait déjà les fonctions de secrétaire des consuls provisoires. Ce Bourguignon de trente-six ans, avocat sous l'Ancien Régime et diplomate sous la Révolution, se voit confier la charge de coordonner l'action des divers ministères. Son rôle s'avère donc crucial au fil des ans. Le ministère est alors restreint puisqu'il ne compte que huit personnages. Outre Maret, Lucien Bonaparte et Abrial, ce sont Fouché à la Police, Talleyrand aux Relations extérieures, Gaudin aux Finances, Forfait à la Marine et Berthier à la Guerre, ce dernier étant provisoirement remplacé par Carnot d'avril à octobre 1800 avant de reprendre son poste.

Une fois se� ministres au complet, Bonaparte doit mettre en place le Conseil d'Etat, instance chargée de préparer les projets de loi et de rédiger les décrets. Composé d'une quarantaine de membres, répartis en sept sections, il est fort actif, en cette période d'intense volonté réfç.>rmatrice. Chaptal qui fut l'un des premiers nommés au Conseil d'Etat, avant de devenir ministre de l'Intérieur, rapporte dans ses Mémoires la difficulté de la charge : « Les fonctions de conseiller d'État étaient alors aussi pénibles qu'étendues ; il fallait tout organiser, et, chaque jour, nous nous réunissions, en conseil ou en section ; presque tous les soirs nous avions un conseil chez le Premier consul, où nous discutions et délib�rions depuis dix heures jusqu'à quatre ou cinq he�res du matin 4. » A l'image de Chaptal, de nombreux conseillers d'Etat sont des personnalités en vue du régime consulaire. Bonaparte a ainsi choisi d'y installer Roederer, Regnaud de Saint-Jean-d'Angély et Boulay de la Meurthe qui lui avaient été d'un précieux secours lors du 18-Brumaire. Le premier avait été pourtant élu au Sénat, mais Bonaparte ,lui demanda de refuser cette fonction pour entrer au Conseil d'Etat où il fut en outre président de la section de l'Intérieur, charge assimilée à celle d'un ministre. Bonaparte parlait en effet à propos des présidents de 55

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sections du Conseil d'État de ses « petits ministres ». En 1800, c'est donc en ce conseil que se retrouvent les personnalités les plus importantes du régime. Thibaudeau qui y entre en décembre 1800

écrit que « le Conseil d'État était alors le théâtre le plus favorable à l'ambition ». Il est, en effet, un marchepied, soit vers de hautes charges dans la fonction publique - Thibaudeau devient préfet -, soit vers les postes de ministres ; c'est au Conseil d'État que Bonaparte puise ses nouveaux ministres, à partir de 1800. Il est vrai que le Conseil d'État acquiert rapidement un statut privilégié dans l'ensemble des institutions consulaires. Il est un véritable lieu de discussion politique, au point d'être assimilé parfois à une assemblée parlementaire, ce qu'il n'est pas puisque les conseillers sont nommés par le Premier consul et ne peuvent donc se considérer comme les représentants de la nation, à la différence des membres des assemblées législatives.

La représentativité des sénateurs, tribuns et législateurs est toutefois relative. Certes, le Consulat ne remet pas en cause le principe de la souveraineté populaire. Il restaure le suffrage universel, mais en prenant bien soin de l'encadrer. Les électeurs réunis dans les assemblées primaires, au niveau de la commune, doivent établir une liste de « notabilités communales », en ne retenant donc que les plus riches et les plus estimés. Cette manière d'orienter le vote en signale les limites. La même opération se répète au niveau de l'arrondissement, du département, puis au niveau national, pour aboutir à la confection d'une liste de « notabilités nationales », sur laquelle devaient être pris les représentants. L'extrême dilution du suffrage, tout en préservant la fiction de la souveraineté populaire, contribue à renforcer le poids des notables dans le gouvernement du pays.

Mais, ces listes n'étant pas encore prêtes au début du régime, elles ne purent être utilisées dans la désignation des parlementaires dont le Sénat se chargea seul. Il s'ensuit que le recrutement des assemblées, effectué à la fin de 1799, montre une forte reproduction des élites de la Révolution, pour la plupart d'origine bourgeoise, dans les assemblées consulaires.

Considérons d'abord le Sénat. La Constitution désigne ses deux premiers membres en la personne des deux consuls provisoires, Emmanuel Sieyès et Roger Ducos. Pour eux, cette nomination est un véritable enterrement politique, car que les sénateurs, nommés à vie, ne peuvent plus être élus à aucune autre charge. Devenir sénateur revient à abandonner tout espoir de retour à la politique active. Sieyès et Ducos procèdent, avec le concours des deux consuls Cambacérès et Lebrun, au choix d'un premier groupe de vingtneuf sénateurs. En fait, Sieyès met en avant nombre de ses amis, d'autant que Bonaparte connaît mal alors le personnel politique. Les choix se portent donc pour l'essentiel sur des proches de Sieyès qui ont approuvé le coup d'État. Ces brumairiens ne sont pas hostiles à Bonaparte, mais ils n'en sont pas les créatures. La 56

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plupart ont dépassé la cinquantaine et bon nombre d'entre eux ont appartenu aux assemblées révolutionnaires. Plusieurs ont même été membres des commissions législatives provisoires mises en place le 20 brumaire. C'est le cas, par exemple, de Cabanis, médecin de formation, qui fut l'ami de Mirabeau et de Condorcet, avant de se rapprocher de Sieyès. Membre du groupe des Idéologues, il s'est rallié au coup d'État au soir du 19 brumaire.

D'autres Idéologues entrent également au Sénat. Destutt de Tracy, officier sous l'Ancien Régime, élu de la noblesse aux États généraux, mais libéral et proche des philosophes des Lumières, est l'une des figures phares de ce groupe. C'est au même cercle qu'appartient Volney, philosophe républicain et anticlérical, membre de l'Institut, qui fut député du tiers état de l'Anjou aux États généra1p{. Proche de Bonaparte dans les jours qui précèdent le coup d'Etat, il lui est tout acquis, au moins au début du Consulat. Quant à Garat, autre Idéologue notoire, il a lui aussi connu les bancs de l'assemblée des États généraux comme représentant du tiers, avant de devenir ministre de la Justice, puis de l'Intérieur, à l'époque de la Convention. Comme Destutt, Volney et Cabanis, Garat est membre de l'Institut qui fournit aussi bon nombre des nouveaux sénateurs, selon le vœu de Bonaparte, soucieux de remercier ainsi ses collègues pour leur soutien. Aux philosophes s'ajoutent dans la première fournée de sénateurs des savants, à l'image de Berthollet, Lacépède, Monge ou Laplace, éphémère ministre de l'Intérieur à la fin de 1799 et qui trouve au Sénat une compensation à ses déboires ministériels. Une fois ce premier contingent de sénateurs désigné, il se charge de coopter les autres membres de l'assemblée, en tenant davantage compte cette fois-ci des avis de Bonaparte. Plusieurs généraux, tel le général corse Casabianca, ou des amiraux, à l'image du célèbre navigateur Bougainville, font alors leur entrée au Sénat. Tous les nouveaux sénateurs sont des brumairiens, mais, dans le choix des hommes, se manifeste aussi la volonté de faire du Sénat une assemblée représentative des grands intérêts du pays. On y retrouve en effet l'élite du monde politique, de l'armée, des sciences, des arts et des finances.

Le Sénat s'installe au Petit Luxembourg et adopte très vite, selon un rituel datant du Directoire, un costume d'apparat, fait de drap bleu, de soie blanche et de broderies d'or. Il est d'abord présidé par Sieyès qui se retire après avoir reçu la terre de Crosne, pour être successivement remplacé par Ducos, Lemercier, Kellermann, Lacépède et Barthélemy, ce dernier nommé en 1802. Dès ses premiers mois d'existence, les fonctions du Sénat paraissent assez réduites, hormis le choix des membres des assemblées. Sans éclat et sans débat, ses séances ne pouvaient guère susciter l'intérêt à l'extérieur, d'autant qu'elles n'étaient pas publiques. Une fois les désignations dans les autres assemblées effectuées, au début de 1800, il ne lui reste plus qu'à sommeiller, au moins jusqu'en 1802. Il 57

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ne se réunit plus que deux fois par mois. Pourtant, le Sénat aurait pu servir de contrepoint au pouvoir de Bonaparte. Les amis de Sieyès y étaient nombreux, et le Sénat se paya même le luxe, en mars 1800, de coopter en ses rangs Jean-Denis Lanjuinais, dernière figure du parti girondin. Cet avocat rennais, né en 1753, qui avait été tour à tour membre des États généraux, de la Convention, puis du Conseil des Anciens, était un véritable libéral. Son choix, peu conforme aux vœux de Bonaparte, est toutefois trop isolé pour permettre la constitution, au sein du Sénat, d'un pôle d'opposition.

L'activité du Sénat se réduit donc à la nomination des membres du Tribunat et du Corps législatif. Comme pour la désignation des premiers sénateurs, le rôle de Sieyès est déterminant dans le choix des tribuns et des législateurs. Le recrutement s'effectue très largement dans les anciennes assemblées révolutionnaires. Sur trois cents députés au Corps législatif, deux cent quatrevingt-trois ont été parlementaires depuis 1789, dont deux cent quarante et un dans les assemblées du Directoire. Le Consulat fait mieux que le précédent régime qui avait prévu de conserver, en 1795, deux tiers des conventionnels, aux termes d'un décret très critiqué dans l'opinion. Cette proportion se retrouve au Tribunat où sur cent tribuns, soixantesept viennent directement des assemblées du Directoire. Cette autoreproduction des élites politiques d'un régime à l'autre permet de nuancer l'impression de rupture entre la Révolution et le Consulat.

En même temps, il faut y voir un double calcul de la part de Bonaparte. En laissant entrer massivement les législateurs de l'époque de la Révolution dans les assemblées du Consulat, le Premier consul semble donner un gage aux idées de 1789. Il a aussi intérêt à empêcher une recomposition qui pourrait permettre l'avènement d'une nouvelle élite politique. Il sait le discrédit dont pâtissent les parlementaires dans le pays - la faiblesse de la participation lors des élections du Directoire l'a bien montré - et peut donc penser qu'ils ne trouveront pas d'écho dans l'opinion. L'antiparlementarisme, si caractéristique du bonapartisme, s'exprime ainsi par l'enfermement, dans un cadre doré, de députés, privés de tout lien direct avec un peuple qu'ils sont pourtant censés représenter.

Certes, une fraction du Tribunat tente de résister, mais sans grand succès. Bonaparte, avec l'aide involontaire de Sieyès, a donc choisi de conserver sous son contrôle les hommes politiques susceptibles de se transformer en opposants. À Paris, dans les palais de la République, privés de véritable pouvoir, ils paraissent moins dangereux que rejetés dans l'opposition, même s'ils ne renoncent pas à s'exprimer, au moins dans les premiers temps du régime.

Malgré les précautions prises pour diviser le travail législatif, Bonaparte savait qu'il n'empêcherait pas toute critique de s'élever.

Il prit soin cependant de séparer les assemblées. Alors que le Sénat siégeait au Luxembourg où les consuls étaient encore installés pour 58

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un temps, avant leur transfert aux Tuileries, le Corps législatif s'installait dans l'actuel Palais-Bourbon, siège des assemblées du Directoire, tandis que le Tribunat trouvait place dans l'ancien Palais

Royal, rebaptisé Palais-Égalité. Les tribuns se plaignirent du reste de la proximité de lieux de plaisir installés dans les galeries voisines.

Les centres du pouvoir sont ainsi répartis sur quatre sites, cette division géographique de part et d'autre de la Seine symbolisant la volonté de dilution des pouvoirs, auxquels Bonaparte peut dès lors mieux imposer son autorité. Seul le Tribunat tente, dans les premières années du régime, de faire entendre sa voix. Il se manifeste notamment en élisant comme président l'Idéologue Daunou. Certes, ce dernier avait participé à la rédaction de la Constitution de l'an VIII, mais, proche de Sieyès et attaché au libéralisme, il n'avait pas caché son intention de rogner les pouvoirs, à ses yeux trop étendus, du Premier consul. Ce dernier était intervenu pour lui fermer les portes du Sénat, avant qu'il ne soit finalement envoyé au Tribunat dont il assume la première présidence. Le choix du Corps législatif a une portée moindre, puisqu'il élit à sa présidence, en janvier 1800, un député sans grande envergure en la personne de Jean

Baptiste Perrin des Vosges, négociant à Épinal. Cet ancien régicide, rallié à Bonaparte depuis le 18-Brumaire, illustre la volonté d'orthodoxie d'une assemblée qui peut seule faire barrage, en les repoussant éventuellement, aux projets de Bonaparte. D'emblée donc le Tribunat s'affirme plus irrespectueux des pouvoirs en place que le Corps législatif, ce qu'illustrent les premiers débats parlementaires de la France consulaire.