2. L'EMPIRE EN PROVINCE

En province, l'action politique est également très contrôlée par les agents de l'État. Plusieurs des préfets nommés en hâte, en 1800, ont été ensuite remerciés, faute d'avoir pu s'adapter à leurs nouvelles fonctions. Mais en 1804, le corps préfectoral a acquis une certaine stabilité et peut donner sa pleine mesure dans l'administration des départements. Ainsi, dans les Hautes-Pyrénées, le premier préfet, Bernard Lannes, a été remplacé par Jean-Pierre Chazal, un 242

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ancien girondin membre de la Convention, puis du Conseil des Cinq-Cents. Favorable à Bonaparte, il est ensuite entré au Tribunat où il s'est distingué par son opposition au Consulat. Expulsé de cette assemblée en 1802, il est libre pour une autre fonction. Bonaparte l'envoie donc dans les Hautes-Pyrénées, sur la recommandation de Cambacérès. C'est l'exemple type d'un opposant que le Premier consul fait taire en lui trouvant un nouvel emploi, dans lequel s'impose le devoir de réserve. Chazal reste à Tarbes jusqu'en 1813.

De la même façon, Thibaudeau arrive à Marseille en 1803 et demeure préfet des Bouches-du-Rhône jusqu'en 1814. Le passage de Beugnot en Seine-Inférieure est plus bref, mais décisif dans l'organisation du département ; les succès qu'il a remportés expliquent son entrée au Conseil d'État, puis sa nomination comme ministre des Finances du royaume de Westphalie.

Les préfets sont les principaux animateurs de la vie politique locale. Ils deviennent de véritables potentats locaux, d'autant plus indépendants du pouvoir central qu'ils en sont plus éloignés. Pourtant, les rappels à l'ordre ne manquent pas. Mais ils sont précisément la preuve de la toute-puissance acquise par les préfets. « Les préfets ne sont que trop enclins à un gouvernement tranchant, contraire à mes principes et à l'esprit de l'organisation administrative », écrit ainsi Napoléon à Champagny, ministre de l'Intérieur, avant de poursuivre plus loin : « L'autorité des préfets est trop considérable ; il Y a à en craindre l'abus plus que le relâchement ; et, à cette occasion, vous ferez une circulaire aux préfets, pour leur faire connaître que je n'entends pas qu'ils impriment aucun arrêté contre les officiers municipaux et leurs subordonnés 7. » La tentation d'un contrôle direct est en effet d'autant plus grande que les préfets ont un rôle prédominant dans le choix des officiers municipaux. Ce sont eux qui nomment les maires des petites communes, celles de moins de cinq mille habitants. Le premier magistrat des autres villes est désigné directement par l'Empereur, mais ce dernier prend en général conseil auprès des préfets.

Comme Paris, les trois principales villes de province, Lyon, Marseille et Bordeaux, ne sont d'abord dotées que de mairies d'arrondissements. En 1805, elles obtiennent la création d'une mairie centrale, signe de l'éloignement de tout danger sécessionniste. À Bordeaux, le choix du gouvernement se porte sur Laurent Lafaurie de Monbadon qui, nommé au Sénat en mars 1809, est remplacé à la mairie par Jean-Baptiste Lynch, déjà président du conseil général de Gironde. L'un et l'autre figurent parmi les plus riches notables de leur département. Mais tous les deux sont confrontés à la même difficulté de réunir leur conseil municipal.

L'absentéisme domine puisque, en moyenne, seule la moitié des trente membres assiste au conseil. À Bordeaux, les notables de la terre et du négoce rechignent à perdre du temps pour assumer une fonction politique dans laquelle ils n'ont guère de pouvoir. De ce 243

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fait, le maire apparaît bien comme le seul détenteur de l'autorité. Il dirige sa ville, certes sous le contrôle du préfet, avec une autonomie réelle qui lui permet de peser sur le choix des conseillers, mais aussi des adjoints. En raison de l'autorité qu'il confère, le pouvoir édilitaire est donc recherché dans les grandes villes. Ainsi, à Marseille, on se dispute la mairie en 1805. Finalement le préfet Thibaudeau propose Anthoine, un des négociants les plus riches de la ville, marié à une fille de M. Clary et donc beau-frère de Joseph Bonaparte et du maréchal Bernadotte, ce qui fait dire à Thibaudeau :

« Je crus surtout qu'il serait utile à Marseille d'avoir pour magistrat un citoyen auquel ses illustres alliances donneraient un accès facile et du crédit auprès du gouvernement et de l'Empereur 8. »

Dans les petites communes, en revanche, le recrutement du maire n'est pas toujours aisé, car les candidats ne se bousculent pas pour occuper une charge qui n'est guère gratifiante et qui n'est pas rémunérée. Le préfet des Hautes-Pyrénées se plaint par exemple de la difficulté à trouver des maires qui sachent lire. « J'ai au moins deux cents maires illettrés, note-t-il en 1805. Pour savoir ce que je leur écris, ils sont obligés d'aller au prochain marché se faire lire ma lettre : comment peuvent-ils exécuter et répondre ? » Les obstacles mis à l'exercice des fonctions édilitaires expliquent le recours de plus en plus fréquent à des notables pour les remplir. Sous l'Empire, la noblesse fournit un nombre croissant de maires de petites communes. Les préfets n'hésitent pas à faire appel à ces hommes lettrés et respectés dans leur village, même si leur attachement au régime n'est pas complet. C'est le cas par exemple de Villèle, rentré en France en 1808 et que le préfet de Haute-Garonne nomme maire de sa commune de Mourville en remplacement d'un paysan. En Franche-Comté, c'est aussi à partir de 1808 que la part des nobles dans les mairies se renforce. Dans le Vaucluse, en 1813, trente-sept communes ont un maire issu de l'ancienne noblesse ; cette présence est particulièrement forte dans les villes de plus de cinq mille habitants. Le régime recherche avant tout des administrateurs, mais il ne dédaigne pas de porter son choix sur des hommes fortunés, car la fonction est onéreuse, surtout dans les communes les plus importantes où la possession d'un uniforme est obligatoire. Le maire est un notable qui doit représenter l'État dans sa commune.

Le cas est différent dans l'Artois où la difficulté pour désigner les édiles locaux est moindre. En 1802, tous les postes de maires sont pourvus, au profit notamment de fermiers bénéficiant déjà d'une forte expérience de l'administration locale, pour avoir exercé des fonctions similaires sous l'Ancien Régime ou pendant la Révolution. Ils sont choisis, non pour leurs opinions politiques, en général peu marquées, mais parce qu'ils ont l'agrément du plus grand nombre. De ce point de vue, une très grande continuité se manifeste de part et d'autre de la Révolution. Quelques familles de gros fermiers détiennent le pouvoir et font en sorte de le conserver, 244

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démontrant que, malgré les velléités de l'État de contrôler la vie politique locale, de fortes résistances permettent de préserver une autonomie relative qui s'avère notamment fructueuse dans la défense des intérêts de la communauté, en particulier les biens communaux. Toutefois, ce système trouve ses limites au niveau supérieur. Très peu d'élus municipaux de l'Artois accèdent à des fonctions départementales ou nationales. Celles-ci sont dévolues, par principe, aux notables et d'une manière croissante aux notables traditionnels.

Le recours aux anciens nobles pour occuper des fonctions politiques locales est de plus en plus fréquent. À Tarbes, le conseil général a été profondément renouvelé entre 1800 et 1810. Dans le conseil général de 1810, sur seize membres, trois seulement sont des survivants de l'an VIII. Sept sont d'anciens nobles, mais surtout les hommes qui ont participé à la Révolution ont laissé la place aux serviteurs de l'ancienne monarchie. En Gironde, en 1813, neuf membres du Conseil général sur vingt-trois sont d'anciens nobles.

Dans le Jura, ils représentent 20 % de l'assemblée départementale.

Choisis parmi les notables du département, les conseillers généraux ont, il est vrai, un rôle assez réduit. Ils ne se réunissent que quelques jours par an pour approuver le budget, ce qui atteste de la faiblesse de leurs débats politiques. Les assemblées départementales ont abandonné toute velléité d'indépendance. On continue cependant de briguer les fonctions de conseiller général ou d'arrondissement, mais essentiellement parce qu'elles sont honorifiques.

Les charges les plus convoitées restent celles de député au Corps législatif et de sénateur. « Les candidatures étaient très recherchées », explique Thibaudeau, préfet des Bouches-du-Rhône, qui poursuit, à propos des élections de 1809 : « Je fus assailli de recommandations et du plus haut parage. Le sénateur Barthélemy m'apporta une lettre de la princesse Pauline qui me recommandait avec le plus vif intérêt M, de Lestang-Parade, pour la candidature au Corps législatif. La princesse m'annonçait que l'Impératrice, qui s'y intéressait aussi beaucoup, allait m'écrire. Elle m'écrivit en effet 9. » Des influences multiples s'entrecroisent donc pour la désignation des candidats, mais les réseaux locaux restent les plus efficaces, car si l'action du préfet est importante, il doit aussi compter avec les grands notables de son département. À Marseille, le clan Barthélemy, particulièrement actif, bénéficie de la présence de son chef à la tête du collège électoral. « Les deux candidats pour le Sénat furent Jourdan l'inévitable et le maire de Marseille, Anthoine, note encore Thibaudeau. Le népotisme du sénateur Barthélemy ne se borna pas cette fois à Jourdan ; il fit sortir de l'obscurité et nommer candidat au Corps législatif un autre sien neveu, Sauvaire, honnête propriétaire, très rangé, dévot, et tout à fait étranger aux affaires de ce monde 10. » Sauvaire fut effectivement nommé par le Sénat député au Corps législatif. Dans les Hautes-Pyrénées, c'est la famille Barère qui cherche à placer ses hommes, aussi bien dans les 245

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fonctions départementales que dans les postes nationaux. Ainsi, malgré la puissance de l'État et de ses représentants, l'Empire ne peut empêcher la constitution de véritables clans familiaux que favorise la persistance du suffrage censitaire.

Si les débats restent animés pour désigner, dans les collèges électoraux, les candidats au Corps législatif et au Sénat, en revanche, les assemblées de canton, censées exprimer la volonté populaire, n'ont aucune vitalité. Elles ne se réunissent guère et, lorsque des élections ont lieu pour désigner par exemple les candidats pour les fonctions de juge de paix ou pour les conseils municipaux, l'abstention est importante. Il est vrai que les conditions du vote n'inclinent pas à une forte participation. L'électeur doit se rendre au chef-lieu de canton pour exprimer son choix. En l'absence de bureaux de vote véritables, on se déplace chez un particulier, souvent un notaire ou un représentant de l'État dont la maison a été requise pour l'organisation du vote. De plus, la pratique en demeure rudimentaire. Malgré les recommandations des pouvoirs publics qui ont imposé l'usage de l'urne fermée, on recueille encore bien souvent les suffrages dans les ustensiles les plus divers, vases ou paniers, ce qui ne garantit guère la protection du vote. L'achat d'une urne est onéreux, et beaucoup de municipalités rechignent à cette dépense qui leur apparaît somme toute inutile, vu le peu d'intérêt suscité par les élections locales. Néanmoins, à sa manière, le Premier Empire acclimate les Français à la pratique du vote. Il s'inscrit par conséquent dans le processus d'apprentissage du suffrage universel en France.

Le vote n'est sans doute pas la forme la plus manifeste du soutien populaire à Napoléon. Or celui-ci ne fait pas défaut dans les premières années de l'Empire, sauf au sein d'une petite minorité d'opposants dont les manifestations restent alors discrètes. Hors le temps des élections, cette adhésion au régime s'exprime en particulier à l'occasion des fêtes de souveraineté, mais plus encore lors de la visite de l'Empereur qui donne lieu à une véritable mobilisation populaire, attestée par la plupart des témoignages. Le docteur Poumiès de la Siboutie se souvient par exemple de l'élan suscité par l'annonce de sa venue à Périgueux :

« En 1808, je crois, on annonça qu'il allait traverser Périgueux pour se rendre en Espagne, à Bayonne plutôt, où il devait avoir une entrevue avec la maison régnante d'Espagne. Aussitôt que cette nouvelle fut confirmée officiellement, une garde d'honneur s'organisa comme par enchantement ; nobles, bourgeois, riches marchands s'empressèrent de se faire inscrire. L'uniforme fut arrêté : il était d'une forme élégante, vert, avec parements et passepoil blancs.

Les chevaux étaient beaux et bien harnachés. Matin et soir, on se réunissait pour les manœuvres. Au bout de quelques jours, il y avait déjà de l'ensemble dans les mouvements et le corps avait pris une tournure passablement militaire. Tout était donc prêt pour recevoir 246

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le grand homme ; mais il changea son itinéraire et passa par Angoulême. Notre ville en fut pour ses frais. Je note comme une circonstance très remarquable et une preuve de la fusion des partis, cet empressement à se faire inscrire dans une garde d'honneur. On peut dire qu'alors toutes les opinions étaient réunies, tout le monde voulait l'Empereur I l . »

Incontestablement le désir de paraître et de se montrer au cours d'une cérémonie rassemblant l'ensemble des notables locaux explique cette mobilisation générale, mais on peut aussi y lire une manifestation d'attachement au souverain, dans laquelle la curiosité se mêle à la fascination pour un personnage quasiment irréel.

Napoléon joue de cette attente, quitte à la décevoir comme à Périgueux. Dans les Hautes-Pyrénées, le résultat n'est guère différent ; il traverse le département en trombe, sans presque s'arrêter, négligeant les arcs de triomphe de fleurs disposés tout au long de son parcours. Déçues d'avoir été traités cavalièrement, les populations visitées n'en sont pas moins fières d'avoir été désignées pour accueillir le souverain. On ne peut réduire aux effets de la propagande et d'une organisation dirigée par les préfets ces élans populaires, même si leur spontanéité est loin d'être totale. Les visites du souverain peuvent du reste être fructueuses. Ainsi l'accueil réservé à Napoléon et Joséphine par Montauban en juillet 1808 a facilité l'érection du nouveau département du Tarn-et-Garonne autour de cette cité.