Was die Österreicher können, kann die Schweiz schon lange. Die Schweiz ist seit einigen Jahren ein Land nahezu ohne Beamte und – oh Wunder – sie existiert immer noch. Vielleicht können solche mutigen Reformen, wie sie die Schweizer vorgenommen haben, auch nur in einem kleinen Land durchgeführt werden, in dem am Ende das Volk in einer Volksabstimmung darüber entscheidet. Aber das ist ein anderes Thema. Jedenfalls hat es in den letzten zehn Jahren in der Alpenrepublik grundlegende Reformen zur Flexibilisierung des öffentlichen Dienstrechts gegeben. Der Grund war auch hier die mit den Jahren stetig gestiegene Anzahl der Beamten im Öffentlichen Dienst. Doch während in Deutschland Anfang und Mitte der neunziger Jahre eine Expertenkommission nach der anderen zur Reform des Öffentlichen Dienstes und zum Thema »New Public Management« tagte und diskutierte, zogen die Schweizer energisch einen Schlussstrich: 1997 trat das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) in Kraft, das die Organisation der Exekutive neu regelte. Am 14. Dezember 1998 legte die Schweizer Bundesregierung dem Parlament einen Entwurf eines neuen Bundespersonalgesetzes vor, der von beiden Parlamentskammern verabschiedet und in einer Volksabstimmung am 26. November 2000 angenommen wurde.[1] Damit wurden auf Bundesebene das öffentliche Dienstverhältnis für das Personal der Bundesverwaltung, der dezentralisierten Verwaltungseinheiten, der Gerichtsbehörden des Bundes, der Parlamentsdienste und verschiedener Bundesbetriebe zum Januar 2002 von Grund auf neu geregelt. Die Folgen waren und sind bis heute weitreichend: Der Bund sowie die meisten Kantone haben für ihre mehr als 130 000 Staatsdiener den Beamtenstatus abgeschafft und stattdessen ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis mit Kündigungssystem eingeführt.[2] Lediglich für bestimmte Tätigkeitsbereiche kommt auch weiterhin eine Verbeamtung in Betracht. Hierzu gehört zum Beispiel der gesamte Bereich der Justiz. So werden die Mitglieder von Gerichtsbehörden zur Sicherstellung ihrer richterlichen Unabhängigkeit nach wie vor für eine bestimmte Amtsdauer durch das Volk oder das Parlament gewählt. Entsprechendes gilt für diejenigen Stellen der Exekutive, die Aufsichts- oder Anklagefunktionen auch gegenüber der eigenen Anstellungsbehörde wahrnehmen, wie etwa die Organe der Bundesanwaltschaft oder der Staatsanwaltschaften und natürlich der Polizei. Das neue Recht galt ausdrücklich auch für diejenigen Dienst- und Beamtenverhältnisse, die vor dem 1. Januar 2002 abgeschlossen wurden oder über dieses Datum hinaus fortbestanden. Sofern die Inhaber solcher »altrechtlicher Dienstverhältnisse« die Unterzeichnung eines angebotenen zumutbaren Arbeitsvertrages ablehnten, galt dies als Grund für eine Kündigung des Arbeitsverhältnisses. Auf kantonaler Ebene verlief die Entwicklung ähnlich. Bis heute haben die meisten Kantone den Beamtenstatus abgeschafft oder er gilt nur mehr unter Einschränkungen.
Die Schweiz ging noch einen Schritt weiter: 1997 beschloss das Berner Parlament die Trennung der Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT) in die selbstständigen Unternehmen Post und Telecom AG (seit 1998 Swisscom). Die Angestelltenverhältnisse der Swisscom basierten von Anfang an auf dem Privatrecht. Mit der Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalgesetzes 2002 verloren schließlich auch die Angestellten der Post und der Schweizer Bundesbahn (SBB) im Nachhinein den Beamtenstatus. Für deutsche Beamte ein ungeheuerliches Vorgehen. Darüber hinaus sind im Prinzip neben Bund und Kantonen auch die rund 3000 schweizerischen Gemeinden befugt, für ihr Personal eigene dienstrechtliche Normen aufzustellen. Das hat zwar für den Beamtenapparat in der Schweiz eine extreme Zersplitterung des Dienstrechts zur Folge, aber offensichtlich ohne Schaden für das Land.
Möglich war dies alles, weil die Schweiz dafür keine Änderung der Bundesverfassung vornehmen musste. Das Beamtentum in der Schweiz konnte ohne größere rechtliche Hindernisse abgeschafft werden. Nach der Schweizer Verfassung bestand lediglich das Recht und nicht die Pflicht, »bleibende Verbeamtungen« vorzunehmen.[3] Zudem enthält die Bundesverfassung auch keine mit dem deutschen Grundgesetz vergleichbare Verfassungsbestimmung, wonach das Berufsbeamtentum institutionell garantiert wird (Art. 33 Abs. 5 GG i. V. m. Art. 33 Abs. 4 GG). Es gibt in der Schweiz auch keine dem deutschen Grundgesetz entsprechende Verfassungsbestimmung im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als »ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des Öffentlichen Dienstes zu übertragen (ist), die in einem öffentlichrechtlichen Treuverhältnis stehen«.[4] Nach schweizerischem Rechtsverständnis können auch wichtige öffentliche Aufgaben privatrechtlichen Organisationen oder Nicht-Beamten übertragen werden. Die Kantone sind nicht verpflichtet, ihr Dienstrecht an das des Bundes anzugleichen. Es existiert nämlich kein durch den Bund geregeltes Rahmendienstrecht, wie es in Deutschland bekannt ist. Dies wirkt sich insbesondere auf die Höhe der Beamtengehälter aus, die sowohl vom Bund als auch von den Kantonen autonom bestimmt werden und daher sehr unterschiedlich ausfallen können.
Der Berufsstand der Beamten hat in der Schweiz historisch gesehen ein ganz anderes »standing« als in Deutschland. Streng genommen gab es dort keine Lebenszeit-Verbeamtung. Schweizer Beamte wurden »auf Zeit«, für eine »Amtsdauer« ernannt. Während dieser Amtsdauer waren sie jedoch praktisch unkündbar. Das »Amtsdauerprinzip« für Bundesbeamte wurde bereits 1855, rund siebzig Jahre vor dem Bundesbeamtengesetz, eingeführt. Die Wahl bzw. die Einstellung auf Zeit war Ausdruck des besonderen Demokratieverständnisses in der Schweiz, das geprägt ist von einer direkten, unmittelbaren Beteiligung des Volkes an den Staatsgeschäften. Danach sollten die Träger öffentlicher Ämter unmittelbar oder wenigstens mittelbar über die Volksvertretungen oder die Regierungen in periodisch wiederkehrenden Zeitabschnitten vom Volk gewählt werden. Diesem Grundverständnis widersprach es, Beamte auf Lebenszeit einzustellen. Mit Ablauf der Amtsdauer war auch das Beamtenverhältnis grundsätzlich beendet. Durch die stillschweigende Erneuerung eines Dienstverhältnisses am Ende einer Wahlperiode entwickelte sich aber de facto eine mit dem deutschen Recht vergleichbare Verbeamtung auf Lebenszeit.[5]
Nichtsdestoweniger ist dieser kleine, aber feine Unterschied von einiger Bedeutung. In der Schweiz war die Besoldung von Beamten zwar im Bundesbeamtengesetz geregelt, da dieses Gesetz aber dem fakultativen Referendum unterstand, bedurfte jede Abänderung der Besoldungsskala – neben einem übereinstimmenden Beschluss beider Kammern des Parlaments – der ausdrücklichen oder stillschweigenden Zustimmung des Volkes. Eine Tarifautonomie, die – unabhängig vom Volkswillen – den Abschluss von Gesamtarbeitsverträgen ermöglicht, gab es in der Schweiz nicht.
Da die Beamten in der Schweiz für eine bestimmte Amtsdauer und nicht auf Lebenszeit eingestellt wurden, besaßen sie auch keinen Versorgungsanspruch gegenüber dem Staat, wie es ihn nach deutschem Rechtsverständnis gibt. Die berufliche Vorsorge erfolgt bis heute vielmehr so wie in der Privatwirtschaft nach sozialversicherungsrechtlichen Grundsätzen. Die Leistungen werden vollständig durch Sozialversicherungen erbracht. Die öffentlichen Arbeitgeber zahlen privatwirtschaftliche Beiträge an diese Sozialversicherungen. Ihre Verpflichtung beschränkt sich auf diese Beitragszahlungen. Renten werden also nicht aus dem Haushalt der jeweiligen Körperschaft bezahlt und schon gar nicht durch Neuverschuldungen finanziert.
Es lohnt ein Blick darauf, wie die Schweiz die Alterssicherung nicht nur für ihre Beschäftigten im Öffentlichen Dienst, sondern auch im Allgemeinen organisiert, denn es gibt interessante Unterschiede zu Deutschland. Die Leistungen der Alterssicherung werden jeweils durch zwei Sozialversicherungsträger erbracht: einerseits durch die »Alters- und Hinterlassenenversicherung« (AHV) – eine allgemeine Volksversicherung, finanziert im Umlageverfahren – und andererseits durch die jeweilige Pensionskasse (betriebliche Vorsorge, finanziert im Kapitaldeckungsverfahren). Die AHV ist eine Basisversicherung, die existenzsichernd sein soll, es aber in vielen Fällen nicht ist. Die Pensionskassenleistungen sind als Ergänzung dazu konzipiert, in der Praxis aber ist ihre Leistung bei guten Löhnen oft höher als diejenige der AHV. Bei sehr niedrigen Einkommen im Öffentlichen Dienst sind sie hingegen gering, vor allem dann, wenn nur das gesetzliche Minimum zur Anwendung kommt. Die Alterssicherung für Beschäftigte im Öffentlichen Dienst ist also kein separates System, sondern mit der übrigen Vorsorge gekoppelt. Diese Aufteilung der Vorsorge auf zwei unterschiedliche Standbeine ist nützlich, da Umlageverfahren und Kapitaldeckungsverfahren unterschiedliche Stärken und Schwächen haben. Das Gesamtsystem erhält dadurch eine höhere Stabilität. Historisch gesehen waren die Arbeitgeber im Öffentlichen Dienst oft führend im Aufbau von Pensionskassen. Die älteste noch bestehende Pensionskasse im Öffentlichen Dienst stammt aus dem Jahr 1818.
Mit dem Gesetz über die Pensionskasse des Bundes vom 23. Juni 2000 (PKB-Gesetz) ist in der Schweiz eine neue Pensionskasse für die berufliche Versorgung des Bundespersonals, die sogenannte »Publika«, eingerichtet worden.[6] Sie versichert die Beschäftigten des Bundes und ihre Angehörigen gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alters-, Invaliditäts- und Todesfallrisiko. Im Unterschied zur bisherigen Pensionskasse ist Publika rechtlich und wirtschaftlich selbstständig. Sie ist aus der engeren Bundesverwaltung ausgegliedert und soll ihre Leistungen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen selbst erwirtschaften. In diesem Sinne hat man bereits Mitte 1999 mit der Investition von Geldern auf dem Markt begonnen. Rund fünf Milliarden Franken sollen so jedes Jahr neu angelegt werden. Investiert wird zum Beispiel in Fremdwährungsobligationen, Schweizer Aktien, ausländische Aktien, aber auch in mittlere und kleinere Unternehmen sowie in Immobilien. Der jährliche Vermögensertrag der neuen Pensionskasse hängt wesentlich von den Entwicklungen auf dem Kapitalmarkt ab. Als Absicherungsmaßnahme ist ein sogenannter Sicherheitsfonds eingerichtet worden, der bei Zahlungsunfähigkeit der Pensionskasse die Leistungen erbringen soll. Des Weiteren prüfen verschiedene Kontrollstellen sowie Expertinnen und Experten regelmäßig die Geschäftstätigkeit der Pensionskasse. Hierüber ist der Aufsichtsbehörde jährlich Bericht zu erstatten. Heute ist die Publica mit einer Bilanzsumme von mehr als dreißig Milliarden Franken und mehr als 56 000 Versicherten eine der großen Player unter den Pensionskassen der Schweiz und mit einer Rendite von 5,16 Prozent auf das Anlagevermögen (2010, ein Jahr zuvor waren es noch mehr als zehn Prozent) mehr als solide finanziert. Echte Schweizer Wertarbeit![7]
Die Gesamtversorgung eines Ruheständlers hängt letztlich von der Pensionskasse des jeweiligen Arbeitgebers ab. Die Kantone sind souverän und auch die Gemeinden haben hohe Autonomie bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen ihres Personals und der Lohnnebenleistungen, wozu auch die betriebliche Vorsorge gehört. Sie können selbst bestimmen, zu welcher Pensionskasse sie gehören und welchen Vorsorgeplan sie haben wollen. Die Alterssicherung der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst ist also nicht einheitlich, sondern variiert von Arbeitgeber zu Arbeitgeber. Es ist deshalb schwer, allgemeingültige Aussagen zur Alterssicherung der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst zu machen, dies umso mehr, als bisher keine wissenschaftlichen Arbeiten dazu existieren und keine Zahlen veröffentlicht sind. Die Leistungen der Alterssicherung der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst dürfen aber grundsätzlich als gut bis sehr gut bezeichnet werden. Die Pensionskassenleistungen liegen meist deutlich über dem gesetzlichen Minimum, obwohl auch die Finanz- und Staatsschuldenkrise an der reichen Schweiz nicht spurlos vorbeigegangen ist. Auch die Leistungen der »Publika« werden der neuen Situation angepasst. Bisher richteten sich die Auszahlungen der Pensionskassen oft nach ihrer Kapitalleistung. Viele wurden und werden jetzt umgestellt und orientieren sich bei ihren Pensionszahlungen an der Höhe der eingehenden Beiträge. Durch diese Maßnahme werden die Pensionskassen entlastet, sie können mit einem geringeren Risiko geführt werden, was sie auf der anderen Seite aber auch sicherer macht. Neben einer gewissen Ungewissheit über die Höhe der zukünftigen Rente führt dies allerdings oft auch zu niedrigeren Renten, weil ein Teil des Zinsrisikos auf die Versicherten übertragen wird. Trotz solcher Nachteile ist das Niveau der Gesamtleistungen aus AHV und PK so gut, dass in aller Regel zusätzliche, individuelle Maßnahmen nicht nötig sind.