Haushälterische Verschiebebahnhöfe

Kein Ministerpräsident kann es sich heute leisten, für seine Beamten – selbst für diejenigen, die er neu einstellt – Monat für Monat ein Drittel des Gehalts für die Versorgung zurückzulegen. Wenn man nur ganz bescheiden rechnet und davon ausgeht, dass man beispielsweise pro Lehrer, Hochschullehrer oder Polizeibeamtem rund 10 000 Euro im Jahr in die Sozialkassen einzahlt, dann kommt man ganz schnell auf Beträge, die den Haushalt eines jeden deutschen Bundeslandes sprengen würden. Und deshalb lassen es die meisten Politiker in den Bundesländern auch sein. Um etwaigen lästigen und störenden Nachfragen zu entgehen, mogelt sich die Politik stattdessen durch – im stillen Einverständnis mit den beteiligten Interessenorganisationen der Beamten.

Nach außen hin rühmen sich die meisten Bundesländer umfassender Fürsorge für ihre Beamten. Als Grundlage hierfür gilt das neue Beamtenrecht, ein Ergebnis der Föderalismuskommission I (2003 – 2004).[1] Der Artikel 75 Abs. 1 des Grundgesetzes, der die Rahmenkompetenz für die Rechtsverhältnisse aller Beamten dem Bund übertragen hatte, wurde abgelöst. Nach der neuen Fassung des Art. 74a GG trat nun an die Stelle der Rahmengesetzgebungskompetenz eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, die sich nur mehr auf die Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des Öffentlichen Dienstes bezieht.

Die Gesetzgebung für Laufbahnen, Besoldung und Versorgung fällt seitdem den Ländern zu. Historisch gesehen sind wir also heute eigentlich wieder dort, wo wir zu Zeiten des »Preußischen Allgemeinen Landrechts« von 1794, also vor über 200 Jahren, schon einmal waren – bei einer landesweiten Zersplitterung des Beamtenrechts bzw. der Beamtenbesoldung.

Vorreiter auf dem Gebiet der versicherungsmathematisch errechneten Rücklagenbildung war – noch vor dem Bund – Rheinland-Pfalz gewesen mit einem eigenen Versorgungsfonds, den das Land 1996 bereits einrichtete (»Landesgesetz über den Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung Rheinland-Pfalz«).[2] Der Bund folgte mit dem oben beschriebenen Pensionsfonds und Sondervermögen für seine Beamten, ebenso bundesunmittelbare Behörden wie die Bafin, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die Bundesbank oder die Bundesagentur für Arbeit.[3]

Das Bundesland Rheinland-Pfalz rühmt sich, in den vergangenen Jahren durch moderne Ansätze der Haushaltsführung (Budgetierung) und Haushaltssteuerung (Leistungsaufträge) viel Bewegung in die Haushalts- und Finanzpolitik gebracht zu haben. Zudem wurden Teile der Landesverwaltung ausgegliedert und flexiblere Einheiten mit größerer Eigenverantwortung geschaffen.[4] Doch ein genauerer Blick hinter die Kulissen des nicht ganz so einfachen Haushaltsrechts lohnt sich. Denn auch Politiker betätigen sich gerne als Kulissenschieber für ein staunendes Publikum. Nehmen wir Platz im rheinland-pfälzischen Staatstheater zur Beamtenversorgung. Das Stück hat allerdings wenig mit der sonst gerühmten Pfälzer Leichtigkeit und der Jovialität seines Landesvaters zu tun. Es ist ein eher schwermütiges, wenn auch fantasievolles Haushaltsdrama – vorerst noch ohne reinigende Katharsis am Ende. Vorhang auf!

1. Akt – Errichtung eines Pensionsfonds. Rechtsgrundlage ist das »Landesgesetz über den Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung Rheinland-Pfalz« (LFinFG): Eine Pioniertat – einmalig und vorbildhaft. Erklärtes Ziel ist es, eine Rücklage zur Finanzierung der zukünftigen Versorgungs- und Beihilfeleistungen aller Beamten und Richter zu bilden, deren Dienstverhältnis nach dem 30. September 1996 begründet worden ist.[5] Die Anstalt erstattet dem Land auf Anforderung die entsprechenden Versorgungs- und Beihilfeausgaben, sobald diese anfallen. Haushaltstechnisch wurden die Zuführungen an den Finanzierungsfonds in den Jahren 1996 bis 2000 auch dort ausgewiesen, wo sie hingehören: bei den Personalausgaben. Applaus und Ovationen von den Zuschauern aus dem Bund und auf der Ländertribüne. Beispielhaft! Hervorragend! Vorhang zu.
2. Akt – Die doppelte rheinland-pfälzische Absicherung, Finanzierungsfonds und Versorgungsrücklage: Neben dem 1996 errichteten Finanzierungsfonds für alle ab 1996 eingestellten Beamten tritt nun auch in Rheinland-Pfalz die verpflichtende Versorgungsrücklage für alle Beamten in Kraft – zwei strikt voneinander getrennte Versorgungstöpfe, die allerdings unter dem gleichen Dach geführt werden und auch die gleichen Anlagemöglichkeiten vorsehen. Es wird also eingezahlt – gleich doppelt! Im Parlament sagte Finanzminister Carsten Kühl (SPD) dazu: »Es ist wichtig, für Neueinstellungen die richtigen Preissignale zu setzen und damit den sparsamen Umgang mit der Ressource Personal zu ermöglichen.«[6] Ab 2018 soll die verpflichtende Versorgungsrücklage aufgelöst werden und sukzessive dazu genutzt werden, bei den Pensionszahlungen für eine gewisse Entlastung zu sorgen. So wird dem Landeshaushalt Monat für Monat jeweils ein gewisser Prozentsatz der Besoldungsausgaben zugeführt, die aufgrund eines versicherungsmathematischen Gutachtens berechnet werden. Allfälliges zustimmendes Gemurmel selbst dann noch, als aufgrund neuerer finanzmathematischer Berechnungen von 2006 an die Beitragssätze um die Hälfte angehoben wurden. Dann wird die Szenerie düsterer: Im November 2006 verabschiedete der rheinland-pfälzische Landtag das »Zweite Landesgesetz zur Änderung beamtenversorgungsrechtlicher Vorschriften«. In das Landesgesetz über die Errichtung eines Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung Rheinland-Pfalz wurde ein neuer Paragraf 3c eingefügt. Demzufolge werden die Zuführungen des Landes an den Finanzierungsfonds nunmehr nur noch als Darlehen gewährt. Die Erstattungen des Finanzierungsfonds an das Land gelten entsprechend als Darlehensrückzahlung. Ein nicht ganz unwichtiger Unterschied. Die SPD-Landtagsfraktion setzte den Gesetzentwurf gegen die Stimmen der CDU und bei Stimmenthaltung des vormaligen Koalitionspartners FDP durch. Leichtes Donnergrollen im Hintergrund. Der Vorhang fällt.
3. Akt – Das Bühnenbild ist nach wie vor heiter: Es wird fleißig eingezahlt in die Vorsorgerücklagen, Monat für Monat, Jahr für Jahr. Wechselnde Kulissen machen deutlich – die Zeit vergeht. Im Jahr 2009 beträgt der Kassenstand des rheinland-pfälzischen Pensionsfonds stolze 329 Millionen Euro. Der Bestand des Finanzierungsfonds beläuft sich am Jahresende 2009 auf 1,905 Milliarden Euro. 2010 sind es bereits 2,4 Milliarden Euro, die für mehr als 27 000 Beamte zurückgelegt werden.[7] Die jährlichen Renditen bewegen sich im Mittel zwischen 3,6 und 4,2 Prozent. Eine stolze Summe. Allfälliges zustimmendes Gemurmel im Zuschauerraum – bei der Nennung der Kassenstände brandet sogar Szenenapplaus auf. Da zuckt ein Blitz über die Bühne, deutlicher Theaterdonner ist zu hören. Wir schreiben inzwischen das Jahr 2010. Es tritt auf – zum Monolog – der Rechnungshof in dunkler Gestalt und fragt, warum denn seit 2006 verschiedene Personalausgaben auf einmal wie von Geisterhand nicht mehr im Haushalt des Landes aufgeführt würden, zum Beispiel die der Hochschullehrer, die in einem »Globalhaushalt« für die Universitäten verschwänden? Und warum die Zahlungen für die Pensionsfonds auf einmal nicht mehr als Personalausgaben, sondern als »Investition« im Haushalt ausgewiesen würden, obwohl sie natürlich nichts anderes als vorgezogene Personalausgaben sind? Die Landesregierung versuche doch wohl hoffentlich nicht, durch diese Umwidmungen zu verschleiern, dass ihre Personalausgaben mit zuletzt 5,2 Milliarden Euro mittlerweile über fünfzig Prozent des Landeshaushalts einnähmen. Dadurch, dass Personalausgaben auf einmal »Investitionen« seien, mache das Land mehr Schulden, als verfassungsrechtlich erlaubt seien. Man wisse doch: Jedes Land dürfe nicht mehr Schulden machen, als es Investitionen – wirkliche Investitionen – tätige! Ungläubiges Staunen im Zuschauerraum, verhaltener Applaus. Der Vorhang fällt.[8]
4. Akt – Auftritt des damaligen rheinland-pfälzischen Finanzministers Carsten Kühl, der den Haushalt für das Jahr 2011 in den Landtag einbringt: Beifall aufseiten der Regierungspartei, ungläubiges Staunen aufseiten der Opposition. Kühl spricht davon, dass der Etat eine neue »Ära der Konsolidierungspolitik« einläute, und legt mit stolzgeschwellter Brust eine mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2014 und einen Ausblick auf das Jahr 2020 vor.[9] 2020 ist das Jahr, in dem die neu im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse auch in den Ländern ihre volle Wirkung zeigen soll und die Etats eigentlich ausgeglichen sein und ohne neue Kredite auskommen sollen. Dieses Ziel werde in Rheinland-Pfalz – natürlich – erreicht, allerdings nur, wenn man die Zuführungen an den Pensionsfonds aus der Verschuldung herausrechne – ebenso wie man die Verschiebung der Landesbetriebe ja auch herausrechnen würde. Applaus von der Regierungsbank, Zwischenrufe vonseiten der Opposition, wachsende Unruhe im Publikum. Erste Pfiffe. Der Vorhang fällt.
5. Akt – Es tritt noch einmal auf: der Rechnungshof. Die Prüfer weisen darauf hin, dass ohne die Umwidmung der Zuführungen von 329 Millionen Euro an den Pensionsfonds im Jahr 2009 die Investitionsquote des Landes lediglich 8,5 Prozent hätte betragen dürfen, in den Folgejahren würde sich sogar eine um zwei bis fünf Prozentpunkte geringere Quote ergeben. Und überhaupt, so moniert der Rechnungshof, habe dies alles mit einer nachhaltigen Haushaltspolitik nicht viel zu tun. Bis Ende 2014 erwarte der Rechnungshof einen Schuldenberg von 41 Milliarden Euro. Man vermisse ein tragfähiges Konzept, wie der Landeshaushalt bis 2020 strukturell ausgeglichen werden könnte.[10] Der Vorhang fällt, Schweigen im Publikum, das immer verstörter wirkt.

Die Verstörtheit wächst, je mehr Details über das »Sondervermögen « für die Beamtenversorgung bekannt werden. Denn was zahlt das Land Rheinland-Pfalz – neben allen Verbuchungstricks im Haushalt – in das »Sondervermögen« für seine Beamten ein? Geld aus dem laufenden Landeshaushalt, möchte man annehmen. Ganz so einfach ist es aber nicht. Natürlich fließt Geld, und natürlich stehen Euros als Vermögenswerte nebst Sparzinsen in den Büchern des Pensionsfonds. Doch wird hier wirklich – volkswirtschaftlich gesehen – ein »Mehrwert« im Sinne einer nachhaltigen Rücklage erzeugt?

Der Freiburger Wissenschaftler Bernd Raffelhüschen hat im Auftrag des »Bundes der Steuerzahler« genauer nachgesehen.[11] Betrachten wir seine Erkenntnisse, zuerst im Hinblick auf die Funktion des Pensionsfonds. »Anlage und Verwaltung des Sondervermögens wurde dem Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung Rheinland-Pfalz übertragen. Dabei handelt es sich um eine Anstalt des öffentlichen Rechts.« Was macht der Pensionsfonds mit dem Sondervermögen? Er legt es an, wie jeder Sparer auch. Und in was? »Die dem Sondervermögen zur Verfügung stehenden Mittel sind zu marktüblichen Konditionen in Anleihen, Obligationen, Schatzanweisungen oder Schuldscheinen des Landes oder anderer öffentlichrechtlicher Emittenten, in Forderungen an rheinland-pfälzische Gemeinden, Gemeindeverbände und Zweckverbände, in Forderungen an Dritte, die vom Land verbürgt sind, oder in Emissionen anderer Emittenten aus den Teilnehmerländern der Europäischen Währungsunion, wenn sie vergleichbar besichert sind, anzulegen«, heißt es in den Statuten des Pensionsfonds lapidar. Dann kommt der entscheidende Satz im Gutachten Raffelhüschens: »Nach Auskunft des für die Verwaltung der Versorgungsrücklage verantwortlichen Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung besteht das Portfolio ausschließlich aus Landesschuldverschreibungen mit einer Laufzeit von jeweils zehn Jahren.«

Und was sind »Landesschuldverschreibungen«? Nichts anderes als das, was der Name besagt: Schuldpapiere. Für die Versorgungsfonds der Beamten kauft das Land Rheinland-Pfalz also Schuldtitel von sich selbst auf, um sie anzulegen. Finanzwissenschaftler würden dies ein »In-sich-Geschäft« nennen. Man verschiebt Schuldscheine von der einen in die andere Tasche. In dem Gutachten heißt es denn auch klipp und klar, »dass das rheinland-pfälzische Modell, das mittlerweile auch von anderen Bundesländern übernommen wurde, tatsächlich weder das Prinzip einer kapitalgedeckten Finanzierung erfüllt noch zu einer langfristigen Entlastung des Landeshaushalts führt und damit das Problem steigender Versorgungsausgaben nicht abmildern kann«. In der Tat: Seit Gründung des Finanzierungsfonds bzw. seit Einrichtung der Versorgungsrücklage in Rheinland-Pfalz lag die jährliche Nettokreditaufnahme deutlich höher als die jeweilige Zuführung an die Rücklagenfonds. Das bedeutet, »dass Rheinland-Pfalz die Überweisungen an die beiden Rücklagen aus Krediten finanziert hat. Anders ausgedrückt: Das Bundesland verschuldete sich bereits heute am Kreditmarkt, etwa durch die Ausgaben entsprechender Anleihen, und leistete dann die fälligen Zahlungen an den Finanzierungsfonds und die Versorgungsrücklage, deren Auszahlungen erst in etlichen Jahren zu gewärtigen sind. In dem Maß, in dem den Rücklagen Mittel zugeführt wurden, erhöhte sich so auch die jährliche Nettokreditaufnahme. Rheinland-Pfalz bildet also den Vorsorge-Kapitalstock nicht aus Ersparnissen, sondern aus neuen Schulden heraus, für die natürlich Zinsen zu entrichten sind«.

»So, wie der Fonds tatsächlich geregelt ist, ähnelt er eher einem haushälterischen Verschiebebahnhof«, beurteilte deshalb – in seltener Einmütigkeit mit dem »Bund der Steuerzahler« – die Landesvorsitzende des Deutschen Beamtenbunds, Lilly Lenz, die rheinland-pfälzische Politik.[12] Sie schlägt vor, die Fondsmittel nicht nur ausschließlich in Anleihen des Landes anzulegen, sondern auch andere konservative Investmentmöglichkeiten miteinzubeziehen. Eine Forderung, die der rheinland-pfälzische Finanzminister Kühl nicht gelten lassen will: »(Es) ist festzuhalten, dass es in der Phase, in der der Landeshaushalt noch unausgeglichen ist, ein Gebot der Vorsicht und ein Gebot der wirtschaftlichen Vernunft ist, die Überschüsse des Fonds in Landespapieren anzulegen. Wir gehen als Land damit keine zusätzlichen Risiken ein. Die Transaktionskosten sind nahezu null. Trotzdem wird eine marktgängige Verzinsung für mündelsichere Papiere erreicht. Unsere bisherige Strategie ist einfach, sicher und gut.«[13]

Sicher kann er sich mit dieser Einschätzung, wie wir im Folgenden noch sehen werden, aber keineswegs sein. Das Ziel war eine nachhaltige, generationengerechte Vorsorge für die Beamtenversorgung. Wenn die Politik jedoch die Beamtenversorgung weiterhin von der Hand in den Mund finanziert, dann kann das weder für die Steuerzahler noch für die Beamten eine wirklich vertrauenerweckende Maßnahme sein. Finanzpolitiker weisen zwar gerne darauf hin, dass eine solche Finanzierung durch Kredite sinnvoll sei, wenn die Erträge des Fondskapitals die für die Aufnahme des Kapitals erforderlichen Zinsen übersteigen, aber das ist nur das offene Eingeständnis dafür, wie sehr die Politik hier Vabanque spielt. In der Finanzwelt nennt man so etwas ein »Arbitrage-Geschäft«, also eine Zinswette, bei der man hofft, die Schuldzinsen seien am Ende geringer als die Ertragszinsen. Ein Vorgehen, das die Politik übrigens, wenn es um »die bösen Finanzmärkte« in Frankfurt, London, New York oder Tokio geht, gerne auf das Schärfste verurteilt.

Was die Beamtenversorgung im Vorzeigeland Rheinland-Pfalz angeht, war der gute Wille also durchaus modellhaft, die Ausführung aber keinesfalls. Mit steigenden Zinsen, vor allem Kreditzinsen, ist schon heute fest zu rechnen. Und sie haben unschöne Folgen für die übrigen Milliardenschulden von Bund, Ländern und Gemeinden. Es wird noch enger für jeden Haushalt – auch in Rheinland-Pfalz.

Nur die öffentliche Hand kann sich solch eine Art der Vorsorge leisten. In der Privatwirtschaft, auch darauf weisen die Gutachter immer wieder hin, »muss der Aufbau von Pensionsrückstellungen entweder aufwandswirksam über die Gewinn- und Verlustrechnung oder erfolgsneutral über eine direkte Buchung ins Eigenkapital erfolgen. Um das Eigenkapital bzw. das Verhältnis von Eigenkapital zu Fremdkapital nicht zu verringern, muss der Rückstellungsbetrag dabei aber zunächst einmal tatsächlich erwirtschaftet werden. Rückstellungen, die nicht aus erzielten Gewinnen erfolgen, zehren langfristig das Eigenkapital auf und führen zu Überschuldung und letztlich in die Insolvenz des Unternehmens«.[14]