Beamte in Bund, Ländern und Kommunen

Manchmal ist es gut, sich der Wahrheit auf Umwegen zu nähern und in freundlich-verbindlichem Ton. Hans-Werner Sinn, Chef des Münchener ifo-Instituts und einer der einflussreichsten Wirtschaftswissenschaftler in Deutschland, hat dies vor rund acht Jahren getan, als er seine »Sieben Wahrheiten über Beamte« für eine große deutsche Boulevardzeitung aufschrieb. Eingeleitet wurden sie mit der Frage: »Ist Deutschland krank, weil es sich Heerscharen von unkündbaren Staatsdienern leistet, die wenig arbeiten, die Bürger anmuffeln und ihre Pfründe einstreichen?« »Nein«, antwortete der ifo-Chef, »die Tatsachen sehen bei näherem Hinsehen doch wohl etwas anders aus als dieses Klischee.« Und er zählte auf:

1. Deutschland hat mit nur 12,5 Prozent an der Gesamtzahl der Arbeitnehmer extrem wenige Staatsdiener. In Dänemark und Schweden arbeitet ein Drittel der Arbeitnehmer beim Staat, in Großbritannien tun es 22 Prozent, und selbst in den USA zählt man 16 Prozent. Unter den entwickelten OECD-Ländern liegen wir, was den Anteil der Staatsdiener betrifft, auf einem der letzten Plätze, vergleichbar mit Luxemburg und Japan. Dennoch arbeiten deutsche Behörden im internationalen Vergleich vorbildlich. Die Effizienz der deutschen Staatsdiener hält jedem internationalen Vergleich stand.
2. Nur etwa ein Drittel der Staatsdiener sind Beamte und Richter, die den vollen Kündigungsschutz genießen. Zwei Drittel sind Angestellte bzw. Arbeiter, die dem normalen Tarifrecht unterworfen sind. Der Kündigungsschutz vieler privat beschäftigter Arbeitnehmer ist heute fast so hoch wie jener der Beamten. Wer 15 Jahre beschäftigt war, ist kaum noch kündbar. Auch Beamter wird man nicht von heute auf morgen, sondern nach sehr langen Wartezeiten.
3. Beamte können nicht streiken und sind dem Staat gegenüber per Eid zur Treue verpflichtet. Sie können jederzeit an einen anderen Ort versetzt werden, wo sie gebraucht werden. Sie stellen eine immer verfügbare, verlässliche Basis des Staatswesens dar, die auch in schwierigsten Zeiten Stabilität garantiert. Richter und Polizisten sind zum Beispiel Beamte, weil sie unabhängig und unbestechlich sein müssen. Und früher waren es auch die Lokführer, Schrankenwärter oder Fluglotsen, weil man sicherstellen wollte, dass der Verkehr nicht durch Streiks lahmgelegt werden kann. (Warum freilich Lehrer oder Universitätsprofessoren im Normalfall Beamte sein sollten, ist nur schwer einzusehen.)
4. Staatsdiener arbeiten mehr. Die tarifliche Arbeitszeit der Arbeiter und Angestellten im Öffentlichen Dienst liegt mit durchschnittlich 1708 Stunden pro Jahr um 3,5 Prozent über dem Durchschnitt der in der Privatwirtschaft beschäftigten Arbeitnehmer, wo 1649 Stunden pro Jahr gearbeitet werden. Beamte arbeiten sogar bis zu zwölf Prozent länger als die Beschäftigten in der privaten Wirtschaft.
5. Die Bruttolöhne und -gehälter der Staatsbediensteten lagen Mitte 2003 trotz der längeren Arbeitszeiten im Durchschnitt um 5,5 Prozent unter den entsprechenden Werten der privaten Wirtschaft, obwohl Staatsbedienstete im Durchschnitt über eine höhere Qualifikation als privat beschäftigte Arbeitnehmer verfügen müssen.
6. Dass Beamte begünstigt sind, weil sie keine Sozialabgaben zahlen, ist ein Märchen. Da der Staat seit jeher mit der Privatwirtschaft konkurrieren musste, sind bei gleichen Qualifikationsstufen die Netto- und nicht etwa die Bruttogehälter der Beamten mit den Gehältern der Privatwirtschaft vergleichbar. Was andere an Sozialabgaben zahlen, wird den Beamten von vornherein nicht als Gehalt zugebilligt.
7. Die Beamtengehälter stiegen zumindest im gehobenen Dienst viel langsamer als die Gehälter in der Privatwirtschaft. In den dreißig Jahren von 1970 bis 2000 stiegen die Bruttomonatsverdienste der hoch qualifizierten Angestellten im privaten Sektor um durchschnittlich 330 Prozent, doch die Gehälter der Beamten des gehobenen Dienstes stiegen durchschnittlich nur um 190 Prozent. Der Stundenlohn eines Industriearbeiters stieg in der gleichen Zeit um 350 Prozent, und der Sozialhilfesatz nahm um 450 Prozent zu.

Fazit: Die Beamten sind viel billiger und fleißiger als ihr Ruf. Seien wir froh, dass wir sie haben.[1]

Das war im Jahr 2004. Einige Zahlen, die Sinn damals aufführte, sind inzwischen Makulatur. So ist heute Deutschland mit einem Anteil von rund zwölf Prozent Beamten und Angestellten im Öffentlichen Dienst im europäischen Vergleich das »zweitgünstigste« Land. Nur in der Slowakei liegt der Anteil noch darunter. In den USA sind es 16 Prozent, in Italien knapp 19 Prozent, in Frankreich gar 24 Prozent und in Skandinavien sogar rund dreißig Prozent. Insgesamt ist in Deutschland die Zahl der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst in den vergangenen zwei Jahrzehnten deutlich gesunken – durch Privatisierungen und durch Stellenabbau. Zu diesem Ergebnis kommt eine neue Studie aus dem Frühjahr 2012, die der Berliner Finanzwissenschaftler Dieter Vesper im Auftrag des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung erarbeitet hat.[2] Viele der Ansichten von Hans-Werner Sinn sind dabei sicherlich auch heute noch richtig. Nur eben nicht alle. Etwa, dass Beamte billiger sind als Angestellte im Öffentlichen Dienst. Dies gehört, da ist sich die Wissenschaft inzwischen ziemlich einig, zu einer der Lebenslügen dieser Republik. Fleißig und lange Zeit wurde sie von vielen Politikern kolportiert. Nicht ohne Grund, denn die Politik machte und macht sich bis heute im kurzfristigen Denken in Legislaturperioden einen Riesenvorteil zunutze, den die Einstellung von Beamten nun einmal bietet: Beamte kosten zunächst nämlich in der Tat weniger als Angestellte, denn die Sozialabgaben entfallen in ihrer aktiven Zeit komplett. Das hat die Politik lange Zeit sehr zu schätzen gewusst!

Die Beamten selbst sind trotz ihrem verständlichen Wunsch nach Besitzstandswahrung nicht für das heute absehbare Finanzdesaster verantwortlich. Im Gegenteil: Es waren die Politiker, die so gerne immer noch mehr Beamte um sich scharten, weil die Kosten für die Rücklagen lange Zeit in der Primitiv-Buchführung der Kameralistik öffentlicher Haushaltsführung nicht aufzutauchen brauchten. Warum auch? Gezahlt wird eben später. Das alles hatte lange Zeit etwas von einer Kreditkartenmentalität an sich, die nicht nur im Mutterland von American Express, Barclays und Visa Card gang und gäbe ist, wo amerikanische Möchtegern-Hauseigentümer die jüngste US-Immobilienblase mit ungedeckten Krediten zum Platzen brachten. Nein, auch deutsche Politiker verfuhren in der Vergangenheit mit Steuergeldern nicht viel anders: Sie stellten immer gerne noch mehr Beamte ein, für deren volle Altersvorsorge erst dann gezahlt werden muss, wenn sie selbst nicht mehr in Amt und Würden sind und ihre eigenen Pensionen genießen.

So explodierte der Öffentliche Dienst geradezu in den sechziger, siebziger und achtziger Jahren. Ganz besonders im Bildungswesen, wo die Bezüge von Lehrern und Hochschullehrern sich – auch im europäischen Vergleich – bis heute mehr als sehen lassen können. Die Anzahl der Bediensteten im Öffentlichen Dienst verdoppelte sich in den zwei Jahrzehnten zwischen 1960 und 1980 im Westen schlichtweg. Die Zahl der Beschäftigten in der Verwaltung von Bund, Ländern und Gemeinden stieg zwischen 1950 und 1993 von 1,18 Millionen auf 3,48 Millionen an.[3] Das ist ein Zuwachs von stattlichen 195 Prozent. An dieser Stellenvermehrung waren der Bund mit einem Anteil von 11 Prozent, die Länder mit 53,8 Prozent und die Gemeinden mit 35,2 Prozent beteiligt.

Was in den sechziger Jahren in der Politik noch aus einer Mischung aus Naivität und Unbedarftheit gemacht wurde, zieht sich als Verhaltensweise aber bis in die jüngste Zeit hinein. So ließ sich 1998 beispielsweise der sozialdemokratische Offenbacher Bürgermeister Gerhard Grandke bundesweit als kommunaler Sparpolitiker feiern, weil er 390 Angestellte zu scheinbar billigeren Beamten machte, um dadurch seinen städtischen Etat zumindest kurzfristig zu entlasten. Grandke, früher selbst Stadtkämmerer, machte zwar sofort die Gegenrechnung auf und präsentierte einen eigenen kommunalen Pensionsfonds. Aber wie wenig Pensionsfonds wirklich helfen, werden wir später noch sehen – zum Beispiel auf Bundesebene an dem eindrucksvollen Beispiel der Unterstützungskassen für ehemalige Beamte von Post und Telekom.

Hinter dem Sozialdemokraten Grandke wollten damals auch andere nicht zurückstehen. Beispielsweise die sozialdemokratische Ministerpräsidentin von Schleswig-Holstein, Heide Simonis. Sie wollte der Landesbank Schleswig-Holstein gestatten, Angestelltenjobs in Beamtenstellen umzuwandeln, damit Beitragsgelder gespart werden konnten. Erst nach massivem öffentlichem Druck nahm sie ihre Entscheidung wieder zurück. In die gleiche Kerbe schlug aber auch ein so stramm konservativer Mann wie der damalige Brandenburger CDU-Innenminister Jörg Schönbohm. »Die Verbeamtung von hundert Angestellten senkt die Ausgaben um 600 000 Mark«, rechnete der CDU-Politiker vor Jahren seinen defizitären Kommunen vor.[4] Kurze Zeit später wandelte auch die brandenburgische Landesregierung gut 7000 Teilzeitpädagogen in Beamte um, um Sozialabgaben von 27 Millionen Mark zu sparen.[5]

Und das war kein Einzelfall: Überall versuchten Ende der neunziger Jahre SPD- wie CDU-regierte Länder und Kommunen durchzusetzen, was sie stets der Privatwirtschaft vorwarfen: den heimlichen Rückzug aus der gesetzlichen Rentenversicherung. Nach der Einheit machten Länder wie Sachsen, Thüringen und Hessen mit eigenen Gesetzen Tausende bisheriger Angestellter zu Beamten. Städte und Gemeinden zogen nach. Dabei musste auch schon damals allen Beteiligten klar gewesen sein: Der Trend zum beamteten Staatsdienst schädigt Deutschlands Solidarsysteme gleich doppelt: Durch die Verbeamtung fehlen Beitragszahler für die Rentenkasse, und die öffentlichen Haushalte geraten in Not.

In einzelnen Bundesländern im Osten gab es deshalb bereits vor Jahren erste warnende Stimmen. Im sogenannten »Benchmark-Gutachten«, vom sachsen-anhaltinischen Finanzminister Jens Bullerjahn (SPD) in Auftrag gegeben, warnten die Autoren bereits 2005, dass es »auf der Landesebene einen Personalüberhang von circa 8000 Vollzeitäquivalenten und auf der Gemeindeebene von circa 6900 Vollzeitäquivalenten (gibt). In dynamischer Sicht sind sogar noch deutlich höhere Personalabbaubedarfe erkennbar, da zusätzlich zum gegenwärtigen Personalüberhang auch die Notwendigkeit besteht, den Personalbestand dem Rückgang der Bevölkerung anzupassen, da mit dem Bevölkerungsrückgang auch ein proportionaler Einnahmenverlust verbunden ist.« Bis zum Jahr 2012 müsste das Land Sachsen-Anhalt, so das Resümee der Autoren, circa 22 Prozent seines Personals auf der Landesebene abbauen und weitere circa 6,5 Prozent in den Jahren bis 2020. Bis 2012 müsste der Personalabbau eine Größenordnung von circa 11 400 Vollzeitäquivalenten erreichen – »wobei es mehr als fraglich erscheint, ob das Land diesen Anpassungsprozess in dieser Höhe bewältigen kann«.[6] Man sieht: Die Zeitbombe konnte man bereits ohne Weiteres ticken hören. Aber niemand wollte sie entschärfen.

So kommen die Einstellungswellen von damals heute als Kostenlawine auf uns zurück. Das Ganze geht zudem einher mit einer über dem Durchschnitt liegenden längeren Lebenserwartung von Beamten. Manche Studien sprechen von zwei, andere von drei Jahren. Das hat nichts mit Belastung oder Arbeitseifer zu tun, sondern mit der generellen Tatsache, dass Akademiker im Schnitt älter werden als etwa der Handwerker auf dem Bau. Immer mehr Transferempfänger – und dazu gehören die Beamten auch – stützen sich also auf eine immer kleinere Zahl von Steuerzahlern. Eine brisante Mischung, wie auch die Expertin für Beamtenpensionen, Gisela Färber, meint. »Ich denke, dass man hier einfach eine Lastverschiebung zu Lasten der zukünftigen Generationen gemacht hat, die im Übrigen weitaus dramatischer ist als alles, was wir in der Rentenversicherung derzeit diskutieren.«[7] Und die zudem auch zeitlich nur noch geringere Spielräume offen lässt.

Beim Bund, der rund zwanzig Prozent der deutschen Beamten stellt, stieg die Zahl der Pensionäre in den Jahren von 1994 bis 2007 von 131 800 auf 167 400. Das ist ein Anstieg von 27 Prozent.[8] Heute sind es wieder weniger Pensionäre geworden, vor allem weil sich die Aufgabenstellungen beim Öffentlichen Dienst im Bund unter anderem auch durch Umstrukturierungen in der Verwaltung verändert haben. So gab es zum Stichtag 1. Januar 2011 noch rund 126 600 Pensionäre – das waren 0,7 Prozent mehr ehemalige Beamte bzw. Berufssoldaten als ein Jahr zuvor.[9] Doch das bedeutet nicht viel, wie man sehr schön im Statistischen Jahrbuch aus dem Jahr 2010 nachlesen kann. Dort heißt es: »Im Laufe des Jahres 2010 wurden beim Bund rund 2800 Beamte und Beamtinnen in den Ruhestand versetzt (minus 8 Prozent gegenüber 2009). Dieser relativ starke Rückgang der Neupensionäre und -pensionärinnen ist weitgehend demografisch bedingt: Im Jahr 2010 erreichte der geburtenschwache Jahrgang 1945 die Regelaltersgrenze von 65 Jahren.«[10] Das ist der letzte Kriegsjahrgang. Danach aber ging es mit der Geburtenrate in Deutschland wieder steil nach oben. In der Ländergesamtheit stellt das Jahr 1949 den geburtenstärksten Jahrgang in den Reihen des Öffentlichen Dienstes dar. Dieser Jahrgang geht in zwei Jahren – 2014 – in den Ruhestand.

Sechs Milliarden Euro ließ sich der Bund im Jahr 2009 seine früher unmittelbar in seinen Diensten stehenden Ruhestandsbeamten kosten. Wie sie auch in Zukunft zu finanzieren sind, darauf gibt der – bislang neueste – 4. Versorgungsbericht des Bundes aus dem gleichen Jahr eine mehr als kryptische Antwort: »Entscheidend für die Tragfähigkeit des Versorgungssystems ist das Verhältnis der Ausgaben zum Bruttoinlandsprodukt und den Steuereinnahmen«, schreibt die Bundesregierung dazu sperrig in ihrem aktuellen Versorgungsbericht.[11] Das soll heißen: Der Staat baut darauf, dass Wirtschaftsleistung und Steuereinnahmen auch in Zukunft stetig steigen, um den Finanzbedarf für seine Ruhestandsbeamten wie bisher zu decken. Doch das ist eine Rechnung mit vielen Unbekannten, wie wir spätestens mit der letzten Wirtschafts- und Finanzkrise vor Augen geführt bekommen haben. Im nüchternen Amtsdeutsch heißt es dazu bereits im Vorwort des 3. Versorgungsberichts der Bundesregierung aus dem Jahr 2005 warnend: »Die zunehmende Alterung wirft Probleme bei der Finanzierung der umlagefinanzierten sozialen Sicherungssysteme auf, zu denen auch die überwiegend steuerfinanzierten Versorgungssysteme des Öffentlichen Dienstes gehören. Immer weniger Jüngere müssen die Leistungen für immer mehr Ältere aufbringen. Das alternde und abnehmende Arbeitskräftepotenzial berührt mittel- und langfristig über die sozialen Sicherungssysteme hinaus auch die Wirtschaftsentwicklung insgesamt. Es kann in den kommenden Jahrzehnten kaum damit gerechnet werden, dass die Wirtschaft in Deutschland ähnlich dynamisch wächst wie während der sechziger und Anfang der siebziger Jahre.«[12]

Aber der Bund ist nicht nur für die unmittelbar in seinen Diensten stehenden Beamten, Richter, Soldaten und deren Hinterbliebene über ihre aktive Zeit hinaus verantwortlich. Er muss auch für die »mittelbar« im Bundesdienst stehenden Versorgungsempfänger, etwa bei der Bahn oder der Post und im sonstigen Bundesdienst, etwa bei der Arbeitsagentur, der Bundesbank oder dem Bundesversicherungsamt, geradestehen. Und das, obwohl gerade Post, Telekom und Bahn seit langem privatisiert sind. Hier aber hat sich in den letzten Jahren Erstaunliches ereignet. Während bei der Bahn die Zahl der Pensionäre im Zeitraum von 1994 bis zum Jahr 2007 um 13,3 Prozent auf heute 211 900 zurückgegangen ist, ist sie bei der Post im gleichen Zeitraum um sagenhafte 44,5 Prozent auf über 270 000 Ruheständler angestiegen. Sie wird gefolgt vom zahlenmäßig sehr viel kleineren sonstigen »mittelbaren« Dienst, der heute rund 32 800 Pensionäre verzeichnet, dabei allerdings auch erhebliche Zuwächse bei den Pensionierungen in den Jahren 1994 bis 2007 aufweist – nämlich ein Plus von 36 Prozent! Insgesamt kommen so zu den 126 600 »direkten« Bundes-Pensionären noch einmal knapp 500 000 weitere Versorgungsempfänger hinzu. Wer die alternde Republik sehen will, braucht nur den Öffentlichen Dienst in seiner ganzen Bandbreite genauer zu betrachten![13]

Und für alle legt der Steuerzahler jedes Jahr weitere Milliarden auf den Tisch. Denn wer glaubt, die heute privatisierten Unternehmen Post und Telekom würden für »ihre« Beamten im Alter aufkommen, der täuscht sich gewaltig. Es ist immer noch der Staat, der weiterhin den größten Teil der Ruhestandsgehälter zahlt. So sieht es auch das Gesetz vor. Mit der Zusicherung bei den Pensionen hatte der Bund einst den Börsengang der Telekom 1996 überhaupt erst möglich gemacht und darauf vertraut, durch ein großes Aktienpaket und hohe Kurse samt satten Gewinnen die Außenstände, sprich: Pensionen, auf Jahre hinaus bezahlen zu können. Verspekuliert nennt man das, was da mit den Pensionszahlungen im Zusammenspiel von Politik und Telekom passiert ist: auf Kosten der Steuerzahler, die – als Kleinanleger – gleich doppelt zur Kasse gebeten wurden. Es sollte nicht das letzte Mal gewesen sein, dass die Politik die Altersvorsorge seiner Staatsdiener in den Sand gesetzt hat, um sie anschließend dem Steuerzahler aufzubürden.

Und so zahlt der Bund weiter – und das, obwohl Post und Telekom bis vor kurzem jeweils eigene Unterstützungskassen hatten, die heute im »Bundes-Pensions-Service für Post und Telekommunikation e. V.« (BPS-PT) verschmolzen sind. Der BPS-PT betreut derzeit fast ein Fünftel der Versorgungsempfänger in der Bundesrepublik und ist damit die größte Beamtenversorgungskasse in Deutschland mit rund 273 000 Ruhestandsbeamtinnen und -beamte, Witwen, Witwer und Waisen. Post und Telekom sind nach Art eines Pensionsfonds gesetzlich verpflichtet, seit dem Jahr 2000 einen jährlichen Beitrag in Höhe von 33 Prozent der aktiven und der fiktiven Bruttobezüge der ruhegehaltsfähig beurlaubten Beamten an die Unterstützungskassen zu zahlen.

Der Bund muss seit dem Jahr 2004 jedes Jahr mit weiteren Milliarden aushelfen. Im offiziellen Amtsdeutsch heißt dies: »Nach dem PTNeuOG gleicht der Bund Unterschiedsbeträge zwischen laufenden Zahlungsverpflichtungen der Unterstützungskasse einerseits und laufenden Zuwendungen der Deutsche Post AG und der Deutsche Postbank AG oder den Vermögenserträgen andererseits auf geeignete Weise aus und gewährleistet, dass die Unterstützungskasse jederzeit in der Lage ist, die gegenüber ihren Trägerunternehmen übernommenen Verpflichtungen zu erfüllen.«[14]

Was also anfänglich gut durchdacht erschien, ist heute zu einer beachtlichen Hypothek für jede Bundesregierung geworden. Was das genau heißt, lässt sich leicht in Euro beziffern: Ende 2004 waren dies knapp sechs Milliarden Euro, die die Bundesregierung bereitstellen musste. Im nächsten Jahr, 2005, waren es bereits 6,3 Milliarden Euro, 2006 6,6 Milliarden Euro.[15] Und 2009 stieg die Zahl bereits auf elf Milliarden Euro an, die der Steuerzahler für frühere Beamte von Post und Telekom aufbringen muss. Und das auf viele weitere Jahre hinaus.

Bereits im Jahr 2001 rechnete der damalige Chef des Bundesrechnungshofs, Joachim Romers, in der Sendung ›Monitor‹ mit dem schönen Titel »t-bakel« im Südwestrundfunk die Folgen der Pensionierungslawine hoch: »Wir gehen davon aus, dass die Zahlungen an die Versorgungsempfänger bis zum Jahr 2034 ansteigen und dann wieder sinken werden.«[16] Auf wie viel sich dabei allein bei den drei Post-Nachfolgeunternehmen – Post, Postbank und Telekom – die Pensionsansprüche in den nächsten drei Jahrzehnten summieren, verriet der damalige Sprecher des Bundeswirtschaftsministeriums, Jörg Müller: »Wir gehen davon aus, dass bei den drei Post-Nachfolgeunternehmen bis zum Jahr 2045 hochgerechnet ein Betrag von mindestens 720 Milliarden Mark für den Bund anfallen wird. Bei der Bahn kann man in etwa von einem gleichen Betrag ausgehen.«[17] Auch wenn die Summe heute, gut zehn Jahre später, zu hoch gegriffen erscheint: Mit 343 Milliarden Euro rechnet der Bundes-Pensions-Service auf seiner eigenen Seite immer noch – bis zum Jahr 2090. Das macht durchschnittlich vier Milliarden Euro pro Jahr.[18]

Bei der Bahn summieren sich die Ruhestandszahlungen und Beihilfen für den Bund auf mehr als 5,5 Milliarden Mark im Jahr, ausgezahlt durch das Bundeseisenbahnvermögensamt. Bis zum Jahr 2050 werden sie sich dabei auf 110 Milliarden Euro summieren.[19] »Weiche des Wahnsinns« urteilte darüber die ›Süddeutsche Zeitung‹ in einem Artikel. Denn wo die Politik vor zehn Jahren noch im Eilverfahren für die beschleunigte Aufnahme von »aktiven« Angestellten in den Beamtenstatus sorgte, schlug sie im Fall der früheren Staatsunternehmen Post und Telekom genau den umgekehrten Weg ein. Sie beförderte (oder duldete zumindest stillschweigend) massenhafte Frühpensionierungen, um die in die Privatwirtschaft entlassenen früheren Staatsunternehmen so schnell wie möglich wettbewerbsfähiger zu machen: 25 000 Postbeamte haben sich allein in den vergangenen zehn Jahren auf diese Weise in die Frühpension verabschiedet – mit einem Durchschnittsalter von 48 Jahren. Insgesamt, so kann man im Versorgungsbericht der Bundesregierung nachlesen, erhöhte sich im Bereich der ehemaligen Deutschen Bundespost die Zahl der Versorgungsempfänger zwischen 1994 und 2007 von 187 300 auf 270 700. Das ist ein Plus von 44,5 Prozent. »Goldener Pensions-Handschlag – und tschüss! Der Steuerzahler wird’s richten«, umschrieb der Kommentator der ›Bild‹-Zeitung diese »Aktion Abendrot« wohl zu Recht.

Die Zahl der Versorgungsempfänger im Bereich der ehemaligen Deutschen Bundespost wird in den kommenden Jahren zwar deutlich abnehmen und von 271 000 im Jahr 2007 auf 117 600 im Jahr 2050 sinken. Dies bedeutet einen Rückgang um rund 56,6 Prozent. Allerdings wird die Zahl der Pensionäre noch bis in die 2030er-Jahre auf einem sehr hohen Niveau von über 250 000 Versorgungsberechtigten verharren.

Und damit entstehen astronomische Kosten. Bis auf 8,7 Milliarden Euro kann sich dies allein für die ehemaligen Postbeamten – so steht es im 3. Versorgungsbericht – Jahr für Jahr bis 2035 summieren. Von heute an gerechnet wären dies rund 150 000 000 000 (150 Milliarden) Euro. Danach sinken die Ausgaben für den Bund auf im Höchstfall 6,7 Milliarden Euro – jährlich.[20] Das sind aber noch einmal hundert Milliarden Euro. Die Finanzkrise des Jahres 2010 ist nichts dagegen!

Mit großer Nonchalance bürden die Politiker die Last der Pensionszahlungen künftigen Steuerzahlern auf, nur um sich in der Gegenwart auf die Schnelle zu entlasten. Dazu kommen die kleinen und großen Taschenspielertricks, mit denen versucht wird, sich auch noch aus ebendiesen Verpflichtungen gegenüber Beamten und Ruhegehaltsempfängern zu stehlen. Denn die Not klammer Kassen und Haushalte ist einfach zu groß – und macht erfinderisch. Um kurzfristig seinen Haushalt in einem besseren Licht dastehen zu lassen, griff zum Beispiel der frühere Bundesfinanzminister Hans Eichel (SPD) im Jahr 2005 zu so einem Trick.[21] Er wollte die Neuverschuldung um 0,3 Prozentpunkte auf 3,7 Prozent drücken, um die Maastricht-Schuldenkriterien nach außen hin zumindest einhalten zu können. Dazu verkaufte Eichel mithilfe von Morgan Stanley und Deutscher Bank einen Teil der Forderungen des Bundes gegenüber den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost, Post und Telekom an private Investoren. Dabei handelte es sich um eine sogenannte Verbriefungstransaktion, in der der Bund Einnahmen vorzog, die aus der Übernahme von Pensionsverpflichtungen der Jahre 2006 bis 2021 resultierten. Eigentlich hätten sich nämlich beide Unternehmen bis zum Jahr 2090 mit rund 18 Milliarden Euro an den Ruhestandsbezügen ihrer Beamten beteiligen sollen. Doch die aktuellen Haushaltssorgen der Politik waren größer. Und so verkaufte Eichel die Pensionsverpflichtungen für weniger als die Hälfte ihres Wertes auf dem freien Markt und nahm nur mehr acht Milliarden Euro ein. Die Differenz bezahlt – bis heute – der Steuerzahler. Und nicht einmal genutzt hat Hans Eichel diese Operation damals. Er scheiterte im Hinblick auf die Maastricht-Kriterien am Einspruch von Eurostat, der europäischen Kontrollbehörde. Sie akzeptierte die Forderungsverkäufe, die Eichel als eine Verringerung der Staatsschulden ausgeben wollte, nicht, so dass die deutsche Defizitquote am Ende doch noch die Vier-Prozent-Marke überschritt.

Das Vorziehen von Einnahmen ist für Staaten deshalb so interessant, weil sie anders als Unternehmen in der freien Wirtschaft die künftigen Zahlungsverpflichtungen nicht bilanzieren müssen. Während Unternehmen Änderungen des Vermögens und künftige Verpflichtungen in der Bilanz aufzeigen müssen, zielt die Kameralistik allein auf die Ausführung des Haushaltsplanes. Die Zahlungsströme stehen im Vordergrund der Betrachtung.

Aber bereits im darauf folgenden Jahr 2006 war die Bonner Pensionskasse wieder leer. Um sie aufzufüllen, wurden endgültig sämtliche künftig fälligen Beitragszahlungen von Post, Postbank und Telekom am Kapitalmarkt versilbert und so noch einmal rund 7,5 Milliarden Euro eingenommen. Spätestens hier muss man sich fragen, ob das Treueverhältnis des Staates für seine Staatsdiener immer und in jedem Fall gegeben ist oder ob nicht der Steuerzahler für etwas in Haft genommen wird, was die Politik ihm eingebrockt hat. Denn seitdem zahlt der Bund Jahr für Jahr.[22]

Frühpensionierungen, goldener Handschlag, »Aktion Oktobersonne« – dies alles sind Schlagworte, die eine Politik zum Nachteil künftiger Generationen umschreiben. Und glaube keiner, dass man dabei aus dem Desaster der letzten ein, zwei Jahrzehnte gelernt hätte. Selbst im Zeichen einer labilen Weltkonjunktur, der Staatsschuldenkrise in ganz Europa und Sparhaushalten auf allen Ebenen fällt die Politik immer wieder gerne in alte Verhaltensmuster zurück. Denn wie verkleinert man beispielsweise eine Armee aus Zeit- und Berufssoldaten, die sich heute trotz weltweiter Auslandseinsätze im Inland vor allem als ein aufgeblähter ministerieller und behördlicher Wasserkopf darstellt? Bundesverteidigungsminister Thomas de Maizière, ansonsten eher als Sinnbild von Seriösität, Aufrichtigkeit und Bodenhaftigkeit bekannt, macht es vor: Er muss den Umbau von einer Wehrpflichtigen- hin zu einer Freiwilligenarmee bewerkstelligen, der mit einem massiven Spar- und Verkleinerungsprogramm einhergeht. Es ist – nach der Vereinigung der Bundeswehr mit der »Nationalen Verteidigungsarmee« NVA der ehemaligen DDR – der größte Umbau in der Geschichte der Bundeswehr.

Und wie schafft man dies alles? Indem man zum Beispiel auslagert. Nicht etwa Personal, sondern zuerst einmal die Kosten für Pensionsansprüche, die auf einmal nicht mehr im entsprechenden Einzelplan des Verteidigungsministeriums ausgewiesen werden, sondern an einer anderen Stelle im Haushaltsplan des Etats 2012 der Bundesregierung auftauchen. Bezahlt ist damit noch nichts, gespart aber – auf dem Papier – eben schon.[23] Weil aber die Bundeswehr nun auch faktisch kleiner werden muss, hat Thomas de Maizière noch mehr getan: Er plant, für alle Berufssoldaten, die freiwillig ausscheiden, eine Abschiedsprämie zu zahlen. Sie soll bei 5000 Euro pro Dienstjahr liegen und steuerfrei sein. Maximal beträgt die Abfindung 100 000 Euro – pro Mann. Wer älter als fünfzig Jahre ist, kann sich zudem vorzeitig in den Ruhestand versetzen lassen – mit einer Abfindung und ohne Abschlag bei den Pensionszahlungen – alles auf Kosten der Steuerzahler. Gerechnet wird mit 9200 Berufssoldaten, die auf diese Weise bis zum Jahr 2017 aus der Armee ausscheiden werden. Hinzu kommen rund 3000 Beamte, die vorzeitig ihren Dienst kündigen werden. Deshalb sieht das »Reformbegleitprogramm« auch Ausgaben in Höhe von mehr als einer Milliarde Euro vor, das de Maizière im Sommer 2011 bekannt gab. Wer sich wundert, warum die »Verschlankung« einer beamteten Mammutbehörde – denn das war und ist die Bundeswehr ja auch – so geräuschlos abläuft, wird dies bei näherer Betrachtung leichter verstehen. Den vielen zivilen angestellt Beschäftigten aber an den Garnisonsstandorten, die nun geschlossen werden, die Einkommenseinbußen und Arbeitslosigkeit zu befürchten haben, wird dies alles andere als egal sein können. Zwar ist de Maizière zum Jahresbeginn 2012 auf Druck seiner Kabinettskollegen des Innen- und Finanzministeriums mit diesen großzügigen Vorschlägen, die ihm seine Beamten aufgeschrieben haben, erst einmal gescheitert: Offiziere dürfen demnach erst ab 52 ausscheiden, Zivilbeschäftigte mit 60 statt 55, für früher ausscheidende Bundeswehrangehörige sind die Einmalzahlungen nicht mehr steuerfrei, werden aber erheblich angehoben. Und es soll nun an erster Stelle das gelten, was der Beamtenstatus eigentlich in seinem Kern impliziert: die gesetzliche Verankerung des Vorrangs der Weiterverwendung an anderer Stelle, in anderen Behörden. Doch in höheren Besoldungsgruppen dürfte dies, das steht heute schon fest, wohl eher schwierig werden. Denn Arbeiten in einer rangniedrigeren Position, wie dies in der freien Wirtschaft Arbeitslosen ohne weiteres von der Politik vor dem Absturz in Hartz IV zugemutet wird, ist Beamten nicht zuzumuten – selbst dann nicht, wenn die Höhe der Bezüge gleich bleibt. Und somit ist die Tendenz schon klar: Der Steuerzahler zahlt in jedem Fall – auch und gerade dann, wenn es um großzügige Vorruhestandsregelungen geht, von denen die Politik selbst gerne behauptet, sie passten so gar nicht mehr in die politische Landschaft.

Überhaupt ist schwer zu verstehen, dass Medien in Deutschland sich beispielsweise über den üppig ausgestatteten Öffentlichen Dienst in Griechenland und anderen südeuropäischen Staaten und die dortigen, zum Teil schwerverständlichen Privilegien aufregen, gleichzeitig aber der wiederholte Hinweis des Bundesrechnungshofes – zuletzt wieder im Herbst 2011 – auf die Situation im eigenen Land nahezu ungehört verhallt. Denn griechische Verhältnisse gibt es auch bei uns! Warum – beispielsweise – braucht die Bundesrepublik in der Verantwortung von Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer (CSU) und seinervielen Vorgänger ein Wasser- und Schifffahrtsamt mit sage und schreibe 12 000 Beamten und Angestellten, aufgeteilt auf sieben eigenständige Wasser- und Schifffahrtsdirektionen von Kiel bis Würzburg, dazu 39 untergebene Wasser- und Schifffahrtsämter und vier Sonderbehörden wie die Bundesanstalt für Gewässerkunde oder das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrografie? Das macht 1,7 Mitarbeiter pro Stromkilometer – die größte Beamten- und Angestelltendichte auf öffentlichen Verkehrswegen in Deutschland überhaupt.[24] Mögen sich auf deutschen Autobahnen auch Tag für Tag die Pkws Stoßstange an Stoßstange stauen – an bundesdeutschen Wasserstraßen staut sich nur eins: ein überbordender Öffentlicher Dienst. Eine Verwaltung »wie zu Kaisers Zeiten«, ärgert sich denn auch beispielsweise der FDP-Verkehrsexperte Patrick Döring. Umgekehrt dokumentieren viele WSV-Ämter stolz ihre historischen Wurzeln bis in die Zeiten des Wiener Kongresses. Residenzen wie das Schifffahrtsamt Magdeburg, eine 1842 errichtete preußische Zitadelle, zeugen von langer Tradition und gehörigem Statusbewusstsein. Eine paradoxe Lage, urteilt dazu der Autor der ›Wirtschaftswoche‹ in einem Artikel über diesen Anachronismus: »Die deutschen Wasserstraßen und Seewege sind der einzige der drei Verkehrsträger, den der Bund noch in Eigenregie verwaltet – und dazu noch nach Güteraufkommen der kleinste. Dennoch absorbiert er fast die Hälfte der rund 26 000 Mitarbeiter des Ramsauer-Ministeriums.«[25]

Dem Bund geht es trotz solcher Praktiken noch einigermaßen gut. Wie ist es um die Länder bestellt? Rund achtzig Prozent der deutschen Beamten – insgesamt sind dies 1,2 Millionen – arbeiten in Ländern und Gemeinden. Dass es so viele sind, hängt natürlich von den unterschiedlichen Aufgabenstellungen ab, die Bund, Länder und Gemeinden haben. Auf Landesebene findet sich deshalb auch der Großteil der Beamten im Schul- und Hochschuldienst – allein Lehrer stellen rund dreißig Prozent der Landesbeamten – sowie im Polizei- und Justizvollzugswesen. Und kein Ministerpräsident von keiner Partei hat es sich je entgehen lassen, bei seiner Wahl oder Wiederwahl mit der Einstellung von noch mehr neuen Lehrern und noch mehr Polizisten zu werben. Insgesamt hat sich so die Zahl der Landesbeamten seit 1960 bis zum Jahr 2007 um rund 736 300 erhöht, was einem Zuwachs von ziemlich genau 161 Prozent entspricht. 1970 gab es noch 356 000 Beamte. 1990 waren es bereits 441 900, 2003 dann 569 200.[26]

Bei dem Anstieg in den letzten drei Jahrzehnten spielt es eine nicht unwesentliche Rolle, dass der Anteil der Teilzeitbeschäftigten aufgrund der gestiegenen Frauenquote insbesondere in den Ländern immer größer geworden ist. So ist dort die Zahl der Beamtinnen und Beamten zwischen 1960 und 1999 um 703 400 (oder um rund 154 Prozent) überdurchschnittlich gewachsen, wobei dies weitgehend in den Jahren vor 1985 – mit Schwerpunkt in den siebziger Jahren – geschah. Zusätzlich gab es in den Jahren 1992 und 1993 einen überdurchschnittlichen Zuwachs aufgrund des vereinigungsbedingt erweiterten Tätigkeitsgebiets und zwischen 1991 und 1997 einen Zuwachs durch die Zunahme der Zahl der Beamten in den neuen Bundesländern.

Wie wenig dabei auf eine nachhaltige Haushaltspolitik Rücksicht genommen wurde, ja, wie nah – kurzfristig gesehen – Haushaltspolitikern dabei immer das eigene Hemd war, hat zum Beispiel auf eindrucksvolle Art und Weise noch im Jahr 2001 das hoch verschuldete Land Berlin demonstriert. Hatte die frühere Finanzsenatorin Annette Fugmann-Heesing (SPD) noch 1996 nach einer beispiellosen Verbeamtungswelle, die allein im Ostteil der wiedervereinten Hauptstadt zu mehr als 6600 neuen Beamtenstellen geführt hatte, angeordnet, dass ab sofort vor allem keine Lehrer mehr verbeamtet werden sollten, weil der Lehrerberuf keine hoheitliche Aufgabe sei, kam es wenige Jahre später nach kleineren Verbeamtungswellen erneut zum großen Dammbruch. Der spätere Schulsenator Klaus Böger (SPD), der eigentlich gegen den Beamtenstatus für Lehrer war, musste 26 Millionen Mark einsparen. Sofort wurden rund 2500 Lehrer verbeamtet. Berlin stand mit dieser »Lösung« nicht alleine da. Dem Beispiel folgten Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein, wo ebenfalls aktuelle Haushaltsprobleme drückten und die Not groß war.

Dies alles geschah, obwohl alle Landespolitiker sehr genau wussten – und das schon seit Jahren –, dass bis zum Jahr 2020 besonders in den westdeutschen Bundesländern ein starker Anstieg bei den Pensionierungen zu erwarten sein würde. Besondere Schwierigkeiten dürfte den Länder-Finanzministern dabei die berufliche Zusammensetzung ihrer Landesbeamten, das heißt der heutigen und künftigen Ruhegehaltsempfänger, bereiten. Denn ein erheblicher Anteil der Landesbeamten waren oder sind eben Lehrer. Gerade aber dort, im Schuldienst, war der Personalanstieg in den letzten Jahren besonders hoch. Im 3. Versorgungsbericht der Bundesregierung kann man dazu nachlesen: »So stieg der Anteil der Beamten hier im Vergleich zu den Beamten der sonstigen Gebietskörperschaften – Bund und Gemeinden – im früheren Bundesgebiet von 34 Prozent in 1970 auf 41 Prozent in 1985.«[27] Trotz zurückgehender Schülerzahlen ist der Personalbestand in der Folgezeit aber nicht etwa zurückgegangen. Mit den erhöhten Einstellungsquoten stieg nicht nur der Personalanteil des Bildungsbereichs am Gesamtpersonalbestand des Öffentlichen Dienstes. Vielmehr wurde gleichzeitig auch die Laufbahnstruktur zugunsten des gehobenen und höheren Dienstes verändert, da Beamte im Schuldienst ausschließlich diesen Laufbahnen angehören. So hat sich nicht nur die Zahl der Beamten im Schuldienst von 1970 bis 2002 um 84 Prozent erhöht, sondern im gleichen Zeitraum ist auch die Zahl der Beamten in den Laufbahnen des höheren und gehobenen Dienstes in den Ländern sogar um 98 Prozent gestiegen.

Was dem Schulsenator oder Kultusminister die Lehrer wert waren, wurde sehr schnell auch auf andere Beamtengruppen übertragen. Allen voran sorgten sich die Innenminister der Länder um ihre Polizei. Dort, im Vollzugsdienst, schlug ein Großteil der Länder den Weg ein, die Dienstposten, die bislang vorwiegend dem mittleren Dienst zuzuordnen waren, beamtenrechtlich »aufzuwerten«. Hierzu führten einige Länder die sogenannte »zweigeteilte Laufbahn« ein, das heißt der mittlere Dienst wurde zugunsten des gehobenen Dienstes abgeschafft. So kann man im 3. Versorgungsbericht der Bundesregierung nachlesen, dass sich der Anteil der Planstellen im gehobenen Dienst im Durchschnitt aller Länderpolizeien von 29 Prozent im Jahr 1994 auf 56 Prozent bereits im Jahr 2002 erhöht hatte. Andere Länder haben das für einen Beamten ohne Laufbahnprüfung erreichbare Amt auf Ämter der nächsthöheren Laufbahn hin ausgedehnt und/oder das Eingangsamt aufgewertet. Insgesamt hat sich allein im Zeitraum von 1993 bis 1999 der Anteil des gehobenen Dienstes zuungunsten des mittleren und einfachen Dienstes um 17,5 Prozentpunkte (von 21,3 Prozent auf 38,8 Prozent) und von 1999 bis 2002 um weitere 7,2 Prozentpunkte auf 46 Prozent gesteigert.[28] Der berühmte »kleine Beamte«, der gerade in Fragen der Ruhestandsversorgung gerne vom Beamtenbund und ver.di angeführt wird – so viel sei an dieser Stelle bereits gesagt – gehört damit einer aussterbenden Spezies an.

Selbst dort, wo man aus den Fehlern der Vergangenheit hätte lernen und neu anfangen können – in den neuen Bundesländern im Osten – gab es niemanden, der dem Treiben der Politik rechtzeitig Einhalt gebot. So kommt es im Osten zwar zu den besten Relationen zwischen Pensionären und Einwohnern durch die insgesamt schlankere Personalstruktur der dortigen Länderverwaltungen. Und die meisten Beamten dort gehen auch erst nach dem Jahr 2020 in Pension. Zudem hatten die »jungen« Länder 1989 / 90 noch keine »Altlasten« und sind somit sozusagen bei null gestartet. Die Zahl der Pensionäre steigt deshalb auch in den nächsten Jahren dort nur sehr bescheiden an und erreicht selbst nach 2020 in allen Projektionen bei der Zahl ihrer Ruhegehaltsempfänger nicht das Niveau der westdeutschen Länder. Doch auch im Osten Deutschlands hat man in Sachen Verbeamtung – mit einigen Ausnahmen – sehr schnell vom Westen gelernt. Bereits beim 3. Versorgungsbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2005 findet sich der verräterische Hinweis, dass die Zahl der Versorgungsempfänger besonders auch durch »eine deutlich gestiegene Verbeamtungsquote« im Osten Deutschlands sowie einer geänderten Zugrundelegung des höheren durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung nicht gehalten werden konnte.

Besonders hervorgetan hat sich dabei der brandenburgische Ministerpräsident Matthias Platzeck (SPD).[29] Von 1998 bis 2005 wurden in Brandenburg rund 7500 Lehrer »in ständiger Teilzeit«, wie es in der Ernennungsurkunde hieß, verbeamtet. Hintergrund war ein Überhang von rund tausend Lehrern durch geringere Schülerzahlen. Angesichts knapper Kassen schien der Teilzeitbeamte eine kostengünstige Lösung zu sein. Den Lehrern – so das Lockmittel, mit dem das Land damals warb – bringe der Beamtenstatus Sicherheit. Für die Landeskasse brachte er aber erst einmal eine Ersparnis von jährlich gut fünfzig Millionen Euro durch Sozialbeiträge, die nicht mehr gezahlt werden mussten. Entlassungen der eigentlich nicht mehr benötigten Lehrkräfte wurden so auch verhindert – auf Kosten der Steuerzahler. Denn die Beamten gingen am Ende vor Gericht – und siegten. Und so muss das Land Brandenburg den Teilzeitlehrern auch weiterhin das volle Gehalt bezahlen, da sie – so gaben sie an – ohne Einwilligung auf eine halbe Stelle gesetzt worden waren. Eine »Verwaltungspraxis nach Gutsherrenart« auf Kosten der Steuerzahler, nannte dies damals der Grünen-Fraktionsvorsitzende Axel Vogel. Zur Verantwortung gezogen wurde bis heute: niemand.

Die demografische Falle schnappt im Osten zwar weniger hart und im Vergleich zum Westen etliche Jahre später zu. Aber auch sie wird in den Landeshaushalten der »jungen« Länder nicht ohne gravierende Folgen bleiben. Die künftigen Pensionäre stellen dann einen zusätzlichen Kostenblock dar, der bislang in den ostdeutschen Länderhaushalten kaum ins Gewicht fiel, denn die Zahl der Versorgungsempfänger lag in allen neuen Bundesländern im Jahr 2000 alles in allem gerade einmal nur bei 2000 Personen. Fünfzig Millionen Euro mussten sie dafür zahlen. 2040 werden es aber rund 6,6 Milliarden Euro sein. Hinzu kommt: Der Anstieg der Pensionärszahlen im Osten fällt zeitlich zusammen mit dem Auslaufen der Solidarpakt-II-Gelder. Dann wird es auch bei den Personalausgaben ungemütlich werden. Vor einem »Sprengsatz für die Haushalte« warnen deshalb bereits heute viele Landesminister.[30] Vor allem auch deshalb, weil infolge der im Frühjahr 2009 vereinbarten Tarifverhandlungen im Öffentlichen Dienst die Entgeltanpassungen (einschließlich der Ost-West-Angleichung) und deren Übertragung auf Beamte und Versorgungsempfänger die Ausgaben für die Länder im Osten seitdem noch einmal zusätzlich gestiegen sind – um fünf Prozent für Personal und Pensionen. Für das Gesamtjahr 2010, so kann man deshalb auch im Bundesbankbericht für die öffentlichen Finanzen im Mai 2010 nachlesen, »wird deshalb ein weiterer Anstieg des Defizits der Kernhaushalte der Länder erwartet. Gemäß den bislang vorliegenden Planungen soll das Defizit sogar auf einen Rekordwert von knapp 33,5 Milliarden Euro zunehmen«.[31]

Bei den Städten und Gemeinden sieht es nicht viel besser aus: Der Personalbestand der Gemeinden nahm von 1950 bis 1987 kontinuierlich zu, wobei sich der Anstieg nach 1982 deutlich abflachte. Nur die Kommunen in den alten Bundesländern erweiterten ihren Personalbestand auch über das Jahr 1987 hinaus in nennenswertem Umfang. Insgesamt waren 2007 bei ihnen 177 700 Beamte beschäftigt. Seit 1960 hat sich ihre Zahl damit um rund 67 Prozent vergrößert.

Heute droht deshalb auch vielen deutschen Städten akute Finanznot. »Wir werden unsere Ansprüche und Erwartungen an unsere Städte insgesamt herunterschrauben müssen, sonst geht es uns irgendwann wie Griechenland«, meint Kiels Oberbürgermeister Torsten Albig. Mancher mag das nicht glauben wollen. Wir meinen ja genau zu wissen, dass die Hellenen nicht wirtschaften können und jahrzehntelang über ihre Verhältnisse gelebt haben. Deshalb musste man sie unter Kuratel des Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Zentralbank und der EU-Kommission stellen. Doch gleichzeitig übersehen wir nur allzu gerne, dass es auch bei uns – im kleineren nationalen föderalen Rahmen – vergleichbare Zustände wie in Griechenland gibt. So stehen mittlerweile in fast allen Bundesländern zahlreiche Städte und Gemeinden unter öffentlicher Zwangsverwaltung oder sind kurz davor, einen »Sparkommissar« des Landes vor die Nase gesetzt zu bekommen, weil sie seit Jahrzehnten mehr ausgeben, als sie an Steuern einnehmen. Allein in Nordrhein-Westfalen stieg im Jahr 2011 die Zahl der kreisangehörigen Städte mit Nothaushalten von 107 auf 118. Das heißt, die Städte dürfen nur noch die Ausgaben tätigen, zu denen sie gesetzlich oder vertraglich verpflichtet sind. Nur noch 25 der 359 Mitgliedskommunen im Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen konnten 2010 einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen. »Nie in der Geschichte unseres Landes waren so viele Kommunen im Nothaushalt wie in diesem Jahr. Mittlerweile ist es mehr als jede dritte. Ihnen steht das Wasser weiter als nur bis zum Hals. Sie brauchen wieder Luft zum Atmen«, sagte etwa die neue nordrhein-westfälische Ministerpräsidentin Hannelore Kraft in ihrer Regierungserklärung im Düsseldorfer Landtag.

Und was im Kleinen gilt, trifft auf Länderebene auf eine Stadt und ein Bundesland wie Berlin erst recht zu: Mit einer Schuldenquote von 66,4 Prozent reißt die deutsche Hauptstadt das Euro-Kriterium von sechzig Prozent Schuldenlast gemessen am Bruttoinlandsprodukt locker. Nimmt man die anteilige Bundeslast für das Bundesland Berlin dazu, summieren sich die Schulden bereits auf 108,2 Prozent. Übrigens übersteigt die gesamte ausstehende Verschuldung Nordrhein-Westfalens rein rechnerisch am Kapitalmarkt die von Portugal und Irland und die Berlins ist höher als die der gesamten Slowakei. Von »griechischen Zuständen« sind wir also wirklich nicht sehr weit entfernt.

Zweifel an der Kreditwürdigkeit der öffentlichen Hand sind deshalb mittlerweile auch bei uns angebracht. Eine Studie des Zentrums Öffentliche Wirtschaft und Daseinsvorsorge an der Universität Leipzig und der Commerzbank zeigt, dass fast nirgends ausreichend gespart und vorgesorgt wurde.[32] »Die Orientierung auf die jährlichen Ausgaben verhindert, dass man sich mit langfristigen Konzepten und dem Aufbau eines Kapitalstocks in den Kommunen beschäftigt«, so die Leipziger Wissenschaftler. Bisher tauchten die zukünftigen Pensionsverbindlichkeiten nur selten in der kommunalen Rechnungslegung auf. Nur langsam gehen viele Städte von der Kameralistik zum Verfahren der Doppik, eine Art betriebswirtschaftlicher Bilanzierung, über. Wissenschaftler sprechen in diesem Zusammenhang von einem Wechsel vom »Geldverbrauchskonzept« zum »Ressourcenverbrauchskonzept«.[33] Dort wird für alle sichtbar, wie viel die Stadtväter in der Vergangenheit für Pensionen zurückgelegt haben, oder eben auch nicht. Denn bislang haben deutsche Städte das Problem unzureichender Finanzmittel durch Kreditaufnahmen stets bei »ihrer« Bank, möglichst einer kommunalen oder regionalen Sparkasse, gelöst. Der Grund ist einfach: Kassenkredite kosten viele Städte nur geringste Zinssätze. Die Banken geben den Städten das Geld so billig, weil sie wissen, am Ende springt das Land ein, wenn eine Stadt nicht mehr zahlen kann. Und das Land hatte bisher immer Geld. Aber das muss nicht so bleiben. Vor kurzem sorgte die Schlagzeile für Aufsehen, dass erstmals eine Bank einer Stadt den Kredit verweigert hat. Die Sache wäre eigentlich nicht weiter berichtenswert gewesen, handelte es sich doch um das kleine Ochtentrup im Münsterland. Doch könnte das Beispiel Ochtentrup heute sehr wohl auch für ein Umdenken der Banken stehen, denen immer mehr bewusst wird: Ein Nullrisiko gibt es auch für öffentliche Schuldner nicht mehr. Und das wird sehr schnell von Banken berücksichtigt werden, die sich durch neue Eigenkapitalvorschriften weit mehr als bisher bei Krediten rückversichern müssen – oder sehr viel wahrscheinlicher: zunehmend knauseriger sein werden, wenn es um Kredite geht, die sie sich sehr gut bezahlen lassen werden.

Was den Städten und Gemeinden in Deutschland bei einer nachhaltigen generationengerechten Finanzierung ihrer Versorgungsausgaben das Leben zusätzlich schwer macht, ist ihre unsichere Finanzierung. Die Gewerbesteuer, Haupteinnahmequelle der Kommunen, ist, wie die Leipziger Experten zu Recht sagen, sehr »konjunkturreagibel«. Das soll heißen: Vor dem Hintergrund wirtschaftlicher Krisen stellen die stetig wachsenden Verpflichtungen im Bereich der Pensionsversorgung sowie die zunehmende Zahl von Versorgungsberechtigten die Kommunen vor besonders große Herausforderungen. Aus dem 3. Versorgungsbericht der Bundesregierung geht hervor, dass sich die Anzahl der Versorgungsempfänger bei den Gemeinden bis zum Jahr 2030 um rund 57 Prozent auf 166 000 Pensionäre erhöhen wird. »Wir bekommen eine Vergreisung der Verwaltung in den nächsten zehn Jahren«, warnen deshalb auch die Leipziger Forscher. Und eine Kostenlawine, die bei jeder Kreisverwaltung und in jedem Rathaus deutlich ihre Spuren hinterlassen wird.[34]

Hinzu kommt, dass sich – ähnlich wie bei den Ländern – die Renteneintrittsgehälter aufgrund von Strukturveränderungen bei den Dienstlaufbahnen erhöhen werden. Die Ausgaben für Pensionen und Hinterbliebenenversorgung werden sich so von heute 2,9 Milliarden auf 6,2 Milliarden Euro im Jahr 2035 mehr als verdoppeln. Eine Stadt wie Essen beispielsweise rechnet damit, dass bis zum Jahr 2035 etwa 1800 Beamte ausscheiden werden. In Duisburg werden es bereits bis 2025 rund tausend Beamte sein.[35] Die beiden Kommunen berücksichtigen in den Bilanzen zwar bereits heute schon Rücklagen für diese Entwicklung – ob sie aber ausreichen, ist mehr als fraglich. Steigen jedoch die Personalausgaben der Kommunen, merken dies in erster Linie die Bürger vor Ort – durch Einsparungen der Verwaltung und bei kommunalen Dienstleistungen.