Bayerns Finanzminister muss ein glücklicher Mann sein. Wenn man das Staatsministerium für Finanzen am Münchener Odeonsplatz besucht, könnte man zumindest diesen Eindruck haben. Umso mehr, als der jeweilige Hausherr als Minister des Freistaats zugleich Eigentümer von über 150 000 Flurstücken und etwa 11 000 Gebäuden, wie zum Beispiel dem Staatlichen Hofbräuhaus, und Dienstherr der Bayerischen Schlösser- und Seenverwaltung oder der Bayerischen Seenschifffahrt ist. Nun gut, die Bayerische Landesbank gehört auch zu dem Portfolio sowie 107 Finanzämter. Aber eigentlich konnte der frühere bayerische Finanzminister und heutige Sparkassenverbandschef Georg Fahrenschon mit sich und der Welt zufrieden sein.
Ob das auch für seine Beamten gilt? Sie sollten kritisch hinterfragen, wie es um ihre Zukunft steht, und dazu auch Fahrenschons Nachfolger Markus Söder nicht so schnell aus der Verantwortung entlassen. Die Einbringung des Haushalts ist für jeden Finanzminister ein jährlich wiederkehrender Höhepunkt eines jeden Haushaltsjahres. Als er am 2. Februar 2011 im Bayerischen Landtag den Doppelhaushalt 2011 / 2012 einbrachte, hielt Georg Fahrenschon eine Rede. Sie stand unter der Überschrift: »Konsolidieren aus Verantwortung, Spielraum schaffen für Zukunftsgestaltung – für Bildung und Familie, für Arbeitsplätze und Innovation!« Solche Worte nehmen Politiker bei solchen und ähnlichen Gelegenheiten gerne in den Mund. Sie signalisieren Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit. Allerdings war Fahrenschons Botschaft dann überraschend klar und eindeutig und hatte damit nichts mehr zu tun. In den nächsten Jahren sollen in Bayern keine neuen Schulden mehr gemacht werden. Es sind massive Sparmaßnahmen vorgesehen und die zu erwartenden Steuereinnahmen werden auch geringer sein als bisher. Woher aber das notwendige Geld in einem Landeshaushalt nehmen, der »auf Kante genäht« ist? Seitdem der ehemalige Bundesfinanzminister Hans Eichel (SPD) vor einigen Jahren dieses Sprachbild in die Welt gesetzt hat, um seine eigene Sparpolitik zu beschreiben und auch gegenüber seinen eigenen Parteigenossen und seinem Kanzler zu verteidigen, ist es aus der Politikersprache nicht mehr wegzudenken.
Gespart wird in Bayern an vielem – und eben auch bei den Beamten. Ganz besonders bei den jungen. Der bayerische Finanzminister senkt 2011 / 2012 die Eingangsbesoldung für neue Beamte bis zum April 2013, verlängert die Wiederbesetzungssperre von drei auf zwölf Monate, führt eine Nullrunde für Beamte und Versorgungsempfänger 2011 ein und setzt die Leistungsbezüge aus. Alles Maßnahmen, die harte Einschnitte bedeuten, aber wohl sein müssen. Aber das war nicht das Einzige. Fahrenschon tat noch mehr: Er setzte auch die Zahlungen zum Versorgungsfonds und teilweise bei der Versorgungsrücklage aus. Rund eine halbe Milliarde Euro sollte so eingespart werden.
Wirklich eingespart wurde hier aber gar nichts. Künftige Steuerzahlergenerationen dürfen sich freuen. Sie dürfen nämlich die Rechnung begleichen, die so oder so fällig wird, wenn die Zahlungen für Beamtenpensionen anfallen und nicht genügend Versorgungsrückstellungen da sind. Auch in Bayern saniert man sich lieber in der Gegenwart auf Kosten der Zukunft. Man müsse schon anstreben, »den Pensionsfonds wieder zu bedienen«, war alles, was Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) dazu zu sagen hatte.[1] Glaubhaft ist dies nicht gerade. Im »Jahresbericht 2010« des Bayerischen Obersten Rechnungshofes reiht sich – an die Adresse der Landesregierung gerichtet – deshalb auch eine Warnung an die andere, auch und vor allem vor dem Hintergrund der Geschehnisse um die hoch defizitäre Bayerische Landesbank.[2] Und auch der im Januar 2012 veröffentlichte neue – zweite – Versorgungsbericht malt ein geradezu dramatisches Bild: Die Kosten für die Beamten laufen im Freistaat vollends aus dem Ruder. Vor allem die zunehmende Zahl von Versorgungsempfängern, also pensionierte Beamte und deren Hinterbliebene, macht Probleme. In dem 146 Seiten starken Papier prognostizieren die Experten des Finanzministeriums, dass die jährlichen Versorgungslasten für pensionierte Beamte und deren Hinterbliebene von derzeit rund 3,8 Milliarden Euro bis zum Jahr 2050 auf bis zu 15,2 Milliarden Euro steigen werden, denn die Zahl der Beamten ist in Bayern in den vergangenen Jahrzehnten exorbitant angestiegen – von 87 200 im Jahr 1960 auf 203 600 Beamte 2011. Entsprechend stieg auch die Zahl der pensionierten Beamten und der laut Beamtenrecht zu alimentierenden Hinterbliebenen stark an: von 44 300 im Jahr 1960 auf 114 100 im Jahr 2011. »Die Zahl der Versorgungsempfänger wird in der Zukunft überproportional ansteigen. Ausschlaggebend hierfür sind insbesondere die starken Stellenmehrungen in den sechziger bis achtziger Jahren. Die Entwicklung in der Versorgung ist also zumindest für die nächsten 30 bis 35 Jahre durch den vorhandenen Personalbestand vorgezeichnet und von der künftigen Entwicklung im Aktivbereich weitestgehend unabhängig«, heißt es deshalb im Entwurf für den 2. Bayerischen Versorgungsbericht der Staatsregierung mahnend.
Deutlicher als der Rechnungshof und der Versorgungsbericht wird die Junge Union in Bayern. Sie fordert in einem »Meinungspapier« die Landesregierung auf, den Beschluss zur Aussetzung der Zahlungen in den Pensionsfonds für bayerische Beamte wieder rückgängig zu machen. »Der Pensionsfonds wurde als nachhaltiges Instrument geschaffen, um die absehbaren immensen künftigen Haushaltsbelastungen durch Pensionsleistungen auszugleichen. Durch den Pensionsfonds wird damit sichergestellt, dass auch künftige Generationen trotz ansteigender Pensionslasten einen zukunftsweisenden Haushalt aufstellen können. Wer die Zahlungen zum Pensionsfonds aussetzt, spart somit an der Zukunft.«[3] Der Riss innerhalb der Politik geht mitten durch die Generationen. Und nicht nur der Bayerische Rechnungshof stellt der Seehofer’schen Sparpolitik bei Beamten ein schlechtes Zeugnis aus. Im Februar 2012 stellte der vom Steuerzahlerbund beauftragte Finanzwissenschaftler und Politikberater Bernd Raffelhüschen in München ein Gutachten vor, wonach der Freistaat für die Versorgung seiner Beamten »versteckte Schulden« von bis zu 220 Milliarden Euro vor sich her schiebe. In dieser Größenordnung habe es Bayern bislang versäumt, eine ausreichende Rücklage für seine Staatsdiener aufzubauen. Seit 1999 habe Bayern für seine Staatsdiener nicht mehr als 1,2 Milliarden Euro angespart – ein »Tropfen auf den heißen Stein«, wie Raffelhüschen und Tobias Benz, Mitautor der Studie, in der ›Süddeutschen Zeitung‹ meinen. Nicht gebildete Rückstellungen seien neue Schulden, werden die Experten dort weiter zitiert. Die Studie heizt die Diskussion um die Finanzpolitik weiter an. Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU) hat angekündigt, bis 2030 alle Schulden abbezahlen zu wollen. Im Haushalt sind aktuell etwa 32 Milliarden Euro an Verbindlichkeiten ausgewiesen. Noch in diesem Jahr will Finanzminister Markus Söder eine Milliarde davon tilgen. Er erwägt sogar, das Rücklagensystem ganz abzuschaffen. Raffelhüschen hält diesen Weg für falsch. Aus seiner Sicht sollte Geld, das übrig ist, in die Rücklagen für die Pensionslasten fließen.
Was Bayern überlegt, hat Niedersachsen schon lange hinter sich. Für seine eigenen Beamten im Landesdienst war Christian Wulff nicht unbedingt ein vorausschauender, sorgender Ministerpräsident. Im Juli 2007 hatte die niedersächsische Landesregierung unter seiner Führung bei ihrer Haushaltsklausurtagung beschlossen, ab dem Haushaltsjahr 2010 ein auf Dauer angelegtes Sondervermögen »Niedersächsischer Versorgungsrücklage« einzurichten.[4] Dies schlug sich auch in der mittelfristigen Finanzplanung 2007 bis 2011 nieder, die für die Phase einer Null-Neuverschuldung den Aufbau eines zusätzlichen Versorgungsfonds vorsah. Damit wollte man sich am Vorbild anderer Bundesländer orientieren, die für neu eingestellte Beamte einen zusätzlichen – zweiten – Pensionsfonds aufgestellt haben. Ziel sollte sein, alle Versorgungsaufwendungen für die ab dem 1. Januar 2010 neu eingestellten Beamten vom Jahr 2020 an aus diesem Sondervermögen zu leisten. Hierfür sollten dreißig Prozent der monatlichen Dienstbezüge der betreffenden Beamten in die Rücklage eingezahlt werden. Allerdings war die Einführung dieses neuen Versorgungsfonds an das Ziel gekoppelt, dass im Jahr 2010 die Nettoneuverschuldung des Landes auf null reduziert würde. Die Landesregierung plante, den Gesetzentwurf im Frühjahr 2009 in den Landtag einzubringen. Zur Realisierung kam das Vorhaben jedoch bis heute nicht.
Noch in seiner Regierungserklärung vor dem Hannoveraner Landtag am 27. Februar 2008 sagte Wulff: »Sobald wir ohne neue Schulden auskommen, werden wir einen Pensionsfonds für neu eingestellte Beamte einrichten. Ab 2020 können die ersten Beamtenpensionen aus dem Fonds gezahlt werden. Jede Generation sichert so die Versorgung der Beamten, die sie eingestellt hat und von deren Arbeitsleistung sie profitiert hat. Auch dies ist ein Baustein für mehr Generationengerechtigkeit.«[5]
Die Aussage sollte ein Verfallsdatum von gut einem Jahr haben. Mit der Haushaltsklausur am 22./23. Juni 2009 beschloss die Landesregierung, die Zuführungen an das Sondervermögen »Niedersächsische Versorgungsrücklage« ab dem Haushaltsjahr 2010 kurzer Hand einzustellen. Begründet wurde diese Maßnahme damit, dass nach aktuellen Prognosen der stärkste Anstieg der Versorgungsausgaben bis zum Jahr 2014 stattfände, die Entwicklung ab 2015 abflachen werde und ab 2027 sogar ein Absinken der Versorgungsausgaben zu erwarten sei. »Eine weitere kreditfinanzierte Zuführung bis 2017 in der Phase der stärksten Zunahme der Versorgungsausgaben und eine Entnahme ab 2018 bei nachlassenden Steigerungen der Versorgungsausgaben, erscheint ökonomisch nicht vertretbar.«[6] »Dementsprechend«, heißt es weiter in der »Mittelfristigen Finanzplanung 2009 bis 2013«, »hat die Landesregierung in der Haushaltsklausur am 22./23. Juni 2009 beschlossen, die Entnahme von Mitteln aus der Niedersächsischen Versorgungsrücklage bereits ab dem Haushaltsjahr 2009 nach Maßgabe des Haushalts zur Deckung der Versorgungsausgaben zuzulassen und die Zuführungen an das Sondervermögen ›Niedersächsische Versorgungsrücklage‹ ab dem Haushaltsjahr 2010 einzustellen.«
Über 500 Millionen Euro des Pensionsfonds – immerhin finanziert unter anderem aus Minderanpassungen der Besoldungs- und Versorgungsbezüge von Beamten – wurden so zugunsten einer schnellen Haushaltskonsolidierung benutzt. Der Schritt wurde sowohl von Finanzexperten und dem Beamtenbund als auch vom Bund der Steuerzahler heftig kritisiert, die die Kurzsichtigkeit dieses Vorgehens anprangerten. »Wir wollten immer Vorsorgefonds, aber die Bundesländer verfrühstücken sie immer, wenn die Haushaltslage schwierig wird«, klagte deshalb Beamtenbund-Chef Peter Heesen.[7]
In der Haushaltsklausur am 22./23. Juni 2009 beschloss die Niedersächsische Landesregierung, auch die für 2010 vorgesehene Einführung eines Versorgungsfonds zurückzustellen. Die Begründung: Aufgrund der hohen Belastungen durch die Wirtschafts- und Finanzmarktkrise muss das Land heute mehr Schulden denn je aufnehmen. »Kapitalbildung und Schuldentilgung, die ihrerseits vollständig durch Nettokreditaufnahme finanziert werden müssen und per Saldo zu zusätzlichen Kosten führen, entsprechen nach Auffassung der Landesregierung nicht dem Grundsatz wirtschaftlichen Handelns. Damit wird das Land Niedersachsen bis auf weiteres keinen zusätzlichen kapitalgedeckten Pensionsfonds für neu eingestellte Beamte schaffen.«[8] Zwar deutlich in den Worten, aber insgesamt eher verhalten meldete sich daraufhin der DGB-Landesvorsitzende Hartmut Tölle zu Wort: »Die Versorgungsansprüche der Pensionärinnen und Pensionäre werden aufgrund der Altersstruktur in Zukunft deutlich steigen. Um seiner Verantwortung als Dienstherr gerecht zu werden, ist das Land daher gefordert, endlich Rücklagen für die Altersversorgung seiner Beamtinnen und Beamten zu bilden.«[9] Ein scharfer Protest hört sich anders an. Und warum sollte er auch stattfinden? Zu fürchten hat hier nur einer etwas – der Steuerzahler von morgen.
Auch Niedersachsen hat – kurzfristig – seine Versorgungsrücklage über neue Kredite finanziert und begründet das Auslaufen der Rücklage damit, es käme das Land am Ende zu teuer, immer neue Kredite für künftige Ausgaben in weiter Ferne aufzunehmen. Ob man in Rheinland-Pfalz, wo munter weiterhin Landesschuldverschreibungen in den Pensionsfonds gesteckt werden, diese Begründung gehört hat? Wohl kaum. Warum auch?
Auch das Beispiel Niedersachsen zeigt, man darf als Land nicht pausenlos über seine Verhältnisse leben. Und wenn es in der Beamtenversorgung keine so genannten »personalisierten Anwartschaften« und keine eindeutige Zweckbindung von Kapitalanlagen gibt, dann kann die Politik im Notfall mal eben schnell darauf zurückgreifen – siehe München, siehe Hannover. Damit ist letztendlich der Willkür Tür und Tor geöffnet.
In Hessen stehen in den nächsten Jahren Zahlungsverpflichtungen zugunsten der Staatsdiener von über vierzig Milliarden Euro an, bei einer aktuellen Gesamtverschuldung des Landes von 38 Milliarden Euro. Summen, die schwindelig machen – und eigentlich harte Sparmaßnahmen zur Folgen haben müssten. Doch die schwarz-gelbe Landesregierung reagiert viel zu zögerlich. Sie setzt allein auf eine schrittweise Anhebung der Regelaltersgrenze bei Beamtenpensionierungen, beginnend mit 2012. Damit wird sie das absehbare Finanzchaos nicht verhindern können. Zumal in Hessen bisher kaum Risikovorsorge getroffen wurde. Der eingerichtete Vorsorgefonds deckt laut Steuerzahlerbund derzeit gerade einmal ein Hundertstel der bestehenden Forderungen bei Beamtenpensionen ab.
Die thüringische Landesregierung hat für 2011 ebenfalls angekündigt, die Zahlungen an den Pensionsfonds für Beamte auszusetzen. Anders als sein rheinland-pfälzischer Kollege Kühl gab der Finanzminister Wolfgang Voß (CDU) mit großer Offenheit zu, dass schuldenfinanzierte Pensionsfonds keine wirkliche Lösung für eine korrekte, nachhaltige Alterssicherung sein können. »Die Voraussetzung für die Schaffung von Rücklagen ist ein konsolidierter Haushalt. Aber man legt doch kein Sparbuch an, wenn man offene Rechnungen nicht begleichen kann«, sagte der Minister.[10] So einfach und so wahr kann Wirtschafts- und Finanzpolitik manchmal sein. Und so kurzsichtig: Das 1999 begründete Sondervermögen sollte ab 2014 die Finanzierung der Beamtenpensionen unterstützen. Mit der Aussetzung würden in den kommenden Jahren rund acht Millionen Euro gespart, hatte noch seine Vorgängerin im Amt, die heutige Staatskanzleichefin Marion Walsmann (CDU), im Landtag angekündigt. Ziel sei, die Zahlungen in den nächsten Jahren wiederaufzunehmen.[11]
Der Landesverband des DGB hält das nicht für zulässig. Beamte leisteten dauerhaft »einen schmerzhaften finanziellen Beitrag zur Finanzierung der in Thüringen ab 2020 zu erwartenden sprunghaft ansteigenden Versorgungslasten«,[12] betont er in einer Stellungnahme zum Gesetzesvorhaben. Es widerspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen, dass die Landesregierung diese Beiträge »nicht wie vorgeschrieben in den Pensionsfonds einzahlt, sondern zweckentfremdet für andere Dinge ausgibt«. Wenn die Landesregierung meine, die Versorgungslasten ohne kontinuierliche Einzahlungen in den Fonds finanzieren zu können, »dann sollten unseres Erachtens zunächst die Einsparungen bei den Bediensteten aufgehoben und die Besoldung und Pensionen entsprechend angehoben werden«.
Wo, wie in Bremen, die laufenden Haushaltssorgen so groß sind, dass man an ein Morgen schon gar nicht mehr zu denken wagt, liegt es nahe, dass man sich an solchen Vorbildern wie Bayern, Niedersachsen und Thüringen orientiert. Im Zuge der Haushaltsberatungen für den Haushalt 2011 wurde von der rot-grünen Regierung und dem Senat festgelegt, dass die Einzahlungen in den Sonderhaushalt Versorgungsrücklage für das Jahr 2011 ausgesetzt werden. Das so eingesparte Geld wird zur Deckung von Haushaltslöchern verwendet. Das hat langfristig zur Folge, dass die vom Senat für das Jahr 2019 prognostizierte Spitzenbelastung bei den Versorgungsleistungen nur unzureichend »untertunnelt« werden kann.[13]
Für den Bremer Landeshaushalt bedeutet es, dass dann im Jahr 2019 zusätzliche Gelder für die Beamtenversorgung bereitgestellt werden müssen. Das wiederum wird es für Bremen nahezu unmöglich machen, bis zum Jahr 2020 einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen.
In einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage antwortet der Bremer Senat denn auch ohne großes Schuldbewusstsein: »Der Senat weist darauf hin, dass in der aktuellen Planung auch nicht Beträge aus dem Sondervermögen entnommen werden, sondern lediglich die Zuführung neuen Kapitals ausgesetzt wird, insofern auf die besonderen Umstände in Bremen maßvoll reagiert wird.« Auf Kosten seiner Beamten. Und was ist mit weiteren Einzahlungen in den nächsten Jahren? Die Antwort des Senats darauf lautet wie folgt: »Die weitere Zuführung an das Sondervermögen Versorgungsrücklage aus den Kernhaushalten von Land und Stadtgemeinde Bremen ist in Abhängigkeit zur weiteren jährlichen Gesamtausgabenentwicklung und des Konsolidierungspfades bis 2020 zu sehen. Darüber wird jeweils bei den Haushaltsaufstellungen entschieden.«
Damit ist auch über das Schicksal der Bremer Beamten entschieden. Es gibt eine Versorgung nach Kassenlage. Kann jedoch irgendjemand glauben, dass ein Land, das so tief im Schuldensumpf steckt, schon bald wieder die Kraft aufbringen wird, Geld für seine künftigen Ruhestandsbeamten zur Seite zu legen? Schwerlich. Die Antwort auf genau diese Frage konnte man übrigens einige hundert Kilometer weiter südlich von Bremen, im Mainzer Landtag, bekommen, als dort im Februar 2011 der rheinland-pfälzische Finanzminister Carsten Kühl zu den langfristigen Auswirkungen eines solchen Zahlungsstopps befragt wurde. Kühl antwortete darauf: »Ich bin mir sicher, wenn wir den Pensionsfonds heute aussetzen würden – zurzeit führen wir pro Jahr ein Volumen von fast einer halben Milliarde Euro zu – und dieses Geld herausnähmen, um die Nettokreditaufnahme zu reduzieren, besäßen wir in keinem weiteren Jahr die Kraft, diesen Betrag wieder draufzusetzen; (…) Wer die Realität von Haushaltsaufstellungsverfahren kennt, weiß, dass ein solcher Kraftakt nicht zu leisten ist.«[14]